Styring, kontroll og eierskap

Sandnes kommune prioriterer høyt å ha god styring og kontroll av kommunens tjenester og forvaltning. God ledelse, målrettet ressursstyring, og rett og sikker bruk av systemer gir betryggende egenkontroll. Tilsyn og revisjoner er sentrale redskaper for forbedring og læring. I kommuneplan 2019-2035 defineres langsiktig og helhetlig strategi for samfunnsutvikling og organisasjon. Den følges opp av 4-årige prioriteringer i handlings- og økonomiplan. Aktiv og målrettet oppfølging sammen med kommunens eierpolitiske strategi, sikrer en engasjert og strategisk utøvelse av kommunens eierskap i selskapene og styring av kommunens virksomhet, inkludert de kommunale foretakene.

Mål og strategier

Ledelse og styring av kommunen skjer gjennom politisk vedtatt organisering og fullmakt- og delegasjonsreglement, samt vedtatte planer og strategier. Kommuneplan 2019-2035 er nye Sandnes kommune sitt overordnede plandokument som helhetlig samfunnsutvikler. Med samordnet areal-, transport- og tjenesteutvikling tilrettelegges det for gode bo- og oppvekstsvilkår, næringsutvikling og en framtidsrettet attraktiv byutvikling. Samfunnsdelen av kommuneplanen tar stilling til de langsiktige utfordringer i samfunnsutviklingen. Konkrete mål og strategier viser de valgte retningene for utvikling av lokalsamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Herfra utledes det i arealdelen rammer for kommunens forvaltning av en helhetlig og bærekraftig arealutvikling.

Foruten kommuneplan inngår økonomiplan, kommunedelplaner og temaplaner samt strategidokumenter knyttet til tjenesteutvikling i kommunens samlede plansystem. For bruk i forvaltningen av enkelttjenester er det utformet utfyllende strategidokumenter og retningslinjer. Gjeldende kommuneplans 4-årige handlingsdel er økonomiplan 2023 – 2026. I den årlige rulleringen foretar kommunestyret prioriteringer av tiltak og utviklingsoppgaver innenfor den økonomiske rammen kommunen rår over. Økonomiplanen er kommunestyrets «bestilling» til kommunedirektøren og de kommunale foretakene. Kommunedirektøren rapporterer tilbake på grad av måloppnåelse og gjennomføring i økonomi- og aktivitetsrapporter, perioderapporter og årsrapport. Tilbakemelding fra foretaksstyrene er integrert i den samlede konsernrapportering. For måloppnåelse i 2022 vises til øvrige kapitler i årsrapporten.

Egenkontroll og styring

Kommuneloven har lagt det øverste ansvaret for å føre kontroll med hele kommunens virksomhet til kommunestyret. I dette ligger også å påse at regnskapet revideres på en betryggende måte. Ved konstitueringen i ny valgperiode velger kommunestyret et kontrollutvalg. Utvalget får sine rammer og planer for revisjoner fastsatt av kommunestyret. Tilsvarende rapporterer og innstiller utvalget direkte tilbake til kommunestyret. Kommunestyrets valgte revisor får sine oppdrag fra Kontrollutvalget og rapporter dit.

I kommuneloven er ansvaret for internkontroll med kommunens virksomhet lagt til kommunedirektøren. Internkontrollen skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Sammen med resultater av gjennomførte statlige tilsyn, skal det rapporteres til kommunestyret minst en gang i året. Statsforvalteren fører tilsyn med kommunal virksomhet, for å sikre kvalitet og forsvarlige tjenester, og at lovverk blir fulgt. Statsforvalteren er også tillagt statlig samordningsplikt av tilsyn med kommunene. Det vil si at egne og andre statsetater sine tilsyn skal koordineres. Samordningsplikten er en sentral forutsetning for at kommunene skal evne å gjennomføre og følge opp eventuelle pålegg etter tilsyn, herunder også økonomisk. Kommunen får årlig en samlet oversikt for planlagte tilsyn. Det er i 2022 gjennomført tilsyn med kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

God egenkontroll av forvaltning og tjenesteyting stiller krav til kommunens internkontrollsystem og dokumenterte rutiner, men også ressurser. Tilstrekkelige ressurser til å ivareta kravene til kommunestyrets kontrollansvar framgår av økonomiplanen, med fastsettelse av kontrollutvalgets budsjettramme. Ressurser knyttet til kommunedirektørens ansvar for internkontroll vil normalt framgå som tiltak og prosjekter i økonomiplan.

Saksbehandlings- og delegasjonsreglement

Med hjemmel i kommuneloven har kommunestyret fastsatt kommunens saksbehandlings- og delegasjonsreglement. Det regulerer ansvars-, myndighets- og oppgavefordelingen mellom kommunens politiske organer, og mellom politisk nivå og kommunedirektøren. Reglementet har også egne bestemmelser om ansvar og oppgaver lagt til områdeutvalg, nemnder og råd. Kommunedirektørens videredelegasjon til virksomhetslederne er også inkludert. Formannskapet har nedsatt et politisk sammensatt arbeidsutvalg som gjennomgår reglementet og som ser på den politiske hovedstrukturen. Resultatet behandles av kommunestyret i 2023.

Økonomiforvaltning 

Økonomireglementet for Sandnes kommune regulerer økonomistyringen i kommunen som konsern. Økonomireglement for Sandnes kommune ble revidert i 2021 og trådte i kraft fra 1. januar 2022. Endringene gjelder i hovedsak en tydeliggjøring av administrative fullmakter samt justeringer som følger av kommuneloven. Sandnes kommune vedtok også et eget investeringsreglement i 2021, med virkning fra 1. januar 2022. Formålet med investeringsreglementet er å gi felles retningslinjer på tvers i kommunen, samt å redusere totale investeringskostnader, rette søkelys på tidlig fase-arbeidet og livssykluskostnadene.

Finansforvaltning

Kommunestyret vedtok oppdatert finansreglement i ksak 13/22 14. mars 2022. Finansreglementet ble oppdatert for å være samstemt med økonomibestemmelser i ny kommunelov og ny forskrift om garantier og finans- og gjeldsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner som tredde i kraft 1. januar 2020. Anledningen ble også brukt til å gjøre noen mindre endringer for å tilpasse reglementet til investeringsrådene fra ny ekstern finansrådgiver Gabler.  

Reglementet definerer de avkastnings- og risikonivå som er tillatt innenfor forvaltningen av ledig likviditet og andre midler beregnet for driftsformål, midler med lang tidshorisont og gjeldsporteføljen. Hensikten er å hindre kommunen fra å ta vesentlig finansiell risiko, og at forvaltningen skal foregå på en slik måte at den ivaretar hensynet til balanse mellom avkastning, risiko og likviditet.

Finansielle nøkkeltall

I økonomiplan 2018-2021 redegjorde kommunedirektøren for kommunens samlede økonomiske situasjon for planperioden og på lang sikt mot 2030. Ut fra analysene ble det foreslått finansielle nøkkeltall for styringen av Sandnes kommune framover. De økonomiske måltallene for 2022 ble fastsatt av kommunestyret i handlings- og økonomiplan 2022-2025, og rapportering av måloppnåelsen ved utgangen av 2022 framgår av eget kapittel i årsrapporten.

Kontrollutvalget

Kontrollutvalget utøver den løpende egenkontrollen på vegne av kommunestyret. Ansvaret er å påse at regnskapet revideres på betryggende måte og at økonomisk forvaltning skjer i samsvar med bestemmelser og vedtak. Utvalget har også ansvar for å utføre forvaltningsrevisjon av kommunens virksomhet og av selskaper kommunen har eierinteresser i, samt føre eierskapskontroll (selskapskontroller). Eierskapskontroller gjennomføres normalt felles med andre kontrollutvalg, da eierskapet i selskaper angår flere kommuner. Kontrollutvalget kan ikke overprøve politiske prioriteringer vedtatt av kommunens folkevalgte organ eller andre kommunale organer. Kommunestyret fastsetter 4-årig plan for forvaltningsrevisjoner og eierskapskontroll. Kontrollutvalget er delegert myndighet til selv å prioritere prosjektene i vedtatt plan.

Budsjettrammen for kontrollutvalget sin virksomhet fastsettes av kommunestyret etter innstilling direkte fra utvalget. Rammen for kontroll og tilsyn i 2022 var kr 4,788 millioner.

Kontrollutvalget i Sandnes avlegger egen årsmelding og årsregnskap direkte til kommunestyret (se utvalgssak 3/23 og 4/23).

Gjennomførte forvaltningsrevisjoner

I 2022 har kontrollutvalget avlagt rapporter til kommunestyret etter følgende gjennomførte forvaltningsrevisjoner:

• Kommunens tjenester til innbyggere med rusavhengighet og psykiske helseproblemer ksak 6/22
• Personvernregler i Sandnes kommune, ksak 16/22

Oppfølging av forvaltningsrevisjoner

På vegne av kommunestyret tilligger det kontrollutvalget å påse at vedtak knyttet til utførte forvaltningsrevisjoner følges opp av administrasjonen og foretaksstyrene. Formålet er læring, forbedring og at nødvendige tiltak iverksettes. Normalt er fristen seks måneder til å rapportere status på oppfølgingen. I 2022 har kontrollutvalget avlagt status på oppfølging etter følgende forvaltningsrevisjoner utført i tidligere Sandnes:

• Ny tilbakemelding og oppfølging etter forvaltningsrevisjon – Korrupsjon/varsling i plan- og byggesaker, kommunestyret osak 2/22. Prosjektet er avsluttet.
• Ny tilbakemelding og oppfølging etter forvaltningsrevisjon – Eldreomsorg, kommunestyret osak 3/22. Prosjektet er avsluttet.
• Oppfølging etter forvaltningsrevisjon – IKT, kommunestyret osak 4/22. Prosjektet er avsluttet.
• Oppfølging etter forvaltningsrevisjon – Håndtering av koronapandemien, kommunestyret osak 5/22. Det ble bedt om ny oppfølging tidlig høsten 2022 i sak 53/22 i kontrollutvalget. Saken behandles på nytt av kommunestyret i januar 2023.
• Oppfølging etter forvaltningsrevisjon – Tidlig innsats, kommunestyret osak 6/22. Prosjektet er avsluttet.
• Oppfølging etter forvaltningsrevisjon – Personvernreglene i Sandnes kommune, kommunestyret osak 52/22. Kontrollutvalget ber om ny orientering våren 2023.

Nye forvaltningsrevisjoner bestilt i 2022

I samsvar med plan for forvaltningsrevisjon har kontrollutvalget følgende tre nye forvaltningsrevisjoner, med påregnet leveranse av rapporter fra Rogaland Revisjon IKS i 2023:

• Forholdet mellom administrasjon og politikk, bestilt i april 2022. Formålet er å vurdere hvordan samspillet mellom administrasjonen og politikere fungerer i Sandnes kommune.
• Språkopplæring for innvandrere, bestilt i juni 2022. Formålet er å se i hvilken grad kommunen lykkes med språkopplæringen til ulike innvandrergrupper.
• Psykisk helse barn og unge i Sandnes, bestilt i oktober 2022. Formålet er å undersøke hvordan kommunens psykiske helsehjelpstilbud rettet mot barn og unge fungerer, sett fra brukernes og de berørte familienes ståsted.

Kontrollutvalget har videre sluttført behandling av rapport etter forvaltningsrevisjon av «samarbeid og samhandling innen psykisk helse og barnevern», et prosjekt bestilt i 2019 (kontrollutvalget sak 55/22). Rapporten går videre til behandling i kommunestyret, januar 2023.

Eierskapsporteføljen og eierskapskontroll

Kommuneloven pålegger kommuner å ha en samlet eierstrategi for sitt eierskap i selskaper og kommunale foretak. Loven gir også minimumskrav til hva ny eierpolitisk strategi skal inneholde. I samsvar med overgangsbestemmelsene i inndelingslova og kommuneloven er kontinuitetsprinsippet lagt til grunn for ny kommune sitt eierskap i selskaper. Det betyr at nye Sandnes har trådt inn i eierskapet som tidligere Sandnes og Forsand hadde. Tidligere Sandnes kommune sin eierpolitiske strategi er ajourført i tråd med dette. Det er i 2022 avlagt tertialvise rapporter til kommunestyret om kommunens samlede eierskap, med nøkkeltall om økonomisk utvikling og risikoforhold knyttet til selskapene og den samlede eierporteføljen.

Kommuneloven introduserer tydelige krav til konsernstyring av økonomiforvaltningen i kommunen, risikostyring, eierstyring og internkontroll. I revisjon av IKS-loven er det reist en rekke prinsipielle spørsmål, for eksempel forhold rundt pensjon, regelverket om offentlig støtte, praktisering av meroffentlighet og styresammensetning. Noen av endringene som har vært på høring er implementert i revidert IKS-lov. Andre forslag til lovendringer har Regjeringen inntil videre stoppet, blant annet endringer som gjelder statsstøtteregelverket og skattemessige forhold. Kommunedirektøren følger arbeidet tett. Hvilke konsekvenser gjenstående lovendringene kan få er per nå uvisst.

Kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk enhet og omfattes dermed ikke av kommunelovens bestemmelser om selskapskontroll, kun reglene om forvaltningsrevisjon. I Sandnes tomteselskap KF skjer en del av utbyggingsvirksomheten i ren egenregi. Hovedtyngden av produksjonen skjer i datterselskaper og tilknyttede selskaper (aksjeselskaper). I samsvar med reviderte vedtekter og eierstrategi er det tillagt foretaksstyret å påse risikostyring og oppfølging i tråd med økonomiske nøkkeltall, rapportering og rutiner av de underliggende selskapene. I løpet av 2022 har foretaket avlagt tertialvise konsoliderte regnskaper til styret, herunder også måling av utvikling i hvert selskap ut fra økonomiske måltall og grad av risiko.

Meroffentlighet i eierskapsoppfølgingen har vært et kontinuerlig arbeidsområde i 2022. Dette har vært særlig prioritert at IKS-ene. Foretakene praktiserer offentliggjøring av innkalling, saksdokumenter og møteprotokoller fra selskapets styrende organ. Bruk av digitale løsninger for møter i styrer og representantskap har også vært en del av arbeidet. Lovverket åpner for dette og det kan bidra til god representativitet i IKS-er med mange eiere. Samtidig skal møteoffentligheten ivaretas. Arbeidet med forbedringer fortsetter i 2023 og det er behov for å finne hensiktsmessige løsninger tilpasset det enkelte selskapet sin virksomhet, herunder hensynet til konkurransemessige forhold for selskapets produksjon.

Selskapskontroll

I vedtatt plan for forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll 2021-2024 er Kontrollutvalget delegert myndighet av kommunestyret til å prioritere når og hvilke eierkontroller som skal bestilles denne valgperioden. Av tidligere utførte selskapskontroller ligger det oppdrag om en oppfølgende kontroll av Rogaland brann og redning IKS (bsak 124/18). Kontrollutvalget i Klepp kommune har bestilt oppfølgende eierkontroll av selskapet, og samtlige kontrollutvalg i eierkommunene har vedtatt å gå sammen om gjennomføringen. Unntaket er Strand kommune som først kom inn som eierkommune fra 2020. Eierkontrollen utføres av Deloitte og rapporten er ventet å komme til behandling i kommunestyrene vinteren 2023.

Kontrollutvalget i Sandnes har tatt initiativ til bestilling av eierkontroll av Lyse AS. Kontrollutvalgene i de andre aksjonærkommunene har vedtatt å delta og godkjent mandatet. Arbeidet er gitt en samlet timeramme på tusen timer og utføres av Rogaland Revisjon IKS. Det er satt opp innledende oppstartsmøte med selskapet og de største aksjonærene i januar 2023.

Endringer og utvikling av kommunens eierportefølje

I løpet av 2022 har det vært følgende utvikling og endringer av kommunens eierportefølje:

• Lyse AS. Aksjonærene sitt arbeid med å modernisere eierstrategien overfor Lyse AS (ksak 25/21) ble sluttført med endelig fastsettelse av generalforsamlingen i april 2021. Retningslinjer for rullerende 5-årig utbytteprognose ble praktisert og utgjorde grunnlaget for budsjettert utbytte 2022. I 2021 var strømprisen lavere enn på flere år, mens i 2022 har prisøkningen vært svært stor og nivået generelt vært høyt. Årsakene er sammensatte, både lav kapasitet i vannmagasiner, krigen i Ukraina og energisituasjon i Europa har betydning. For selskaper som Lyse AS er konsekvensen betydelige merinntekter. Regjeringen bestemte derfor i september at grunnrenteskatten økes fra 37 til 45 prosent og det ble innført en høyprisavgift på 23 prosent for pris over 70 øre per Kwh. De statlige tiltakene ble gitt med umiddelbar virkning. Aksjonærene i Lyse AS hadde allerede hatt eiermøter om situasjonen. Med disse tiltakene ble situasjonen endret. I stedet ble spørsmålene om usikkerhet ved utbyttestrategien og eierstrategiens mål om Lyse som en motor i det grønne skiftet ble aktualisert. Lyse AS er et stort industrikonsern, der endelige årsresultater for konsernet også påvirkes av andre forretningsområder enn Energi. Fram mot bedriftsforsamlingen i april 2023 vil de endelige resultater og konsekvenser av endrede rammebetingelser for kraftselskapene blir nærmere avklart. For aksjonærene ligger eierstrategiens mål om jevnt stigende utbytte i 10 årsperioden og bruk av utbyttereguleringsfondet fast.
• Forus Næringspark AS eies av kommunene Stavanger og Sandnes med 49 prosent hver og Sola kommune med 2 prosent. Det har blitt ferdigstilt revidert eierstrategi over selskapet i løpet av 1. halvår 2022 (ksak 74/22). Det har vært vesentlig å utforme klare mål for selskapet med hensyn til å delta i en videre utvikling av næringsområdet i samsvar med overordnede regionale planer og nasjonale mål i det grønne skiftet. Arbeidet har vist at selskapet har gode muligheter for utvikling og til å oppnå at Forus også i framtiden er attraktivt for nye næringer og utvikling av eksisterende. Spørsmålet om utbytte fra selskapet har ikke vært tema i arbeidet. Gjeldende aksjonæravtale legger til grunn at dette først tas opp igjen til vurdering av aksjonærene etter 10 år, det vil si i slutten av neste valgperiode.  
• De fire regionale idrettsanleggene har fra 2021 vært organisert i tre IKS-er (ksak 174/20). All drift og ansettelsesforhold er samlet i driftsselskapet Folkehallene IKS. Hallene Sandneshallen og Randaberghallen eies av det restrukturerte eiendomsselskapet Multihallen og Storhallen IKS. Tilsvarende er hallene Sørmarka Arena og Sola Arena eid av eiendomsselskapet Sørmarka Flerbrukshall IKS. Eierkommunene yter årlig driftstilskudd til Folkehallene IKS som består av andel leieutgifter og driftsutgifter. Leieutgiftene er betaling av kapitalutgifter til de to eiendomsselskapene. I februar 2022 inngikk Vår Energi og Folkehallene IKS-ene avtale om navnesponsorat for 10 år. De fire hallene og Forus Sportssenter er omfattet av avtalen. Navneendring av anleggene ble gjennomført vinteren 2022, med blant annet Vår Energi Sandneshallen. Sponsoren yter årlig kr 10 millioner og formålet er økt aktivitet for barn og unge med blant annet Sommer i folkehallene, men også tiltak for å motvirke utenforskap blant barn og unge med flere gratis tilbud. Foreløpige resultater fra Folkehallene IKS kan tyde på rekordhøyt besøk og bruk av anleggene i 2022.   
• Forus Sportssenter – er et rent eiendomsselskap som leier ut anlegget til Folkehallene IKS for drift. Selskapet har ingen ansatte og styret arbeider dugnadsbasert. Som det femte regionale anlegget driftes anlegget av Folkehallene IKS. Formålet er å oppnå økte stordriftsfordeler, effektivisering og best mulig nytte av kapasiteten for idretten i de fire eierkommunene. Aksjonærkommunene Sandnes og Stavanger har lagt til rette for at Sola og Randaberg kommune kan gå inn på eiersiden og driftssiden. Resultatet av forhandlingene ble lagt fram i sak til kommunestyrene i januar/februar 2022 (ksak 7/22). Det har ikke vært mulig å oppnå fullt samsvar med folkehallene om både drift og leie i Forus Sportssenter. Løsningen som kommunene er kommet fram til er at alle fire deltar i dekningen av driftsutgiftene, mens leien fordeles mellom Stavanger, Sola og Randaberg. Avtale om løsningen er inngått og den er av midlertidig karakter. Langsiktig mål står fast om at også dette anlegget forvaltes likt med de fire øvrige regionale idrettsanleggene.  
• Eierkommunene i Rogaland brann og redning IKS har i 2022 fortsatt arbeidet med forbedring og utvikling av styringsdialog, effektivisering og ressursbruk. Nasjonal politikk for brann- og redningstjenesten er i endring. Omstillingsarbeidet og samarbeidet om tilpasninger til nøkterne rammer vil fortsette også i 2023. I august ble det avholdt eiermøte. Der ble både utviklingen i utgiftene generelt og husleien for brannstasjonene spesielt, drøftet. Kommunestyrene i Time og Klepp har vedtatt at det må sees nærmere på utgiftsnivået for eierkommunene, spesielt brannstasjonene. Dersom dette ikke fører fram, er kommunene innstilt på å utrede et felles brannvesen for disse kommunene. Representantskapet har i oppfølgingen gitt et mandat til kommunedirektørene i eierkommunene om videre utredning. Oppstartsmøtet vil bli avholdt i starten av februar 2023. Eierkommunene er enige om at vurderinger av søknader om deltakelse fra Eigersund og Bjerkreim, avventes til utredningsarbeidet er ferdig, antakeligvis tidlig høst 2023. På slutten av året har det vært fellesmøter med alle kommunene om hva utgiftene til nytt oppdragshåndteringsverktøy for 110-sentralen kan bety for kommunene. Den nasjonale anskaffelsen er omfattende. Det vil i 2023 bli fulgt opp med ytterligere arbeid for å få oversikt over og håndtering av selskapets andel framover mot ny økonomiplan.   
• Friluftsområdene. Både Jæren Friluftsråd og Ryfylke Friluftsråd har i lang tid vært organisert etter bestemmelser i gamle kommuneloven §27 om interkommunalt samarbeid. Med ny kommunelov ble det gitt frist for omdanning da lovbestemmelsen er utgått i den nye loven. I 2021 har det blitt arbeidet fram ny organisering som kommunalt oppgavefelleskap etter kommuneloven kap. 19 av begge friluftsområdene. Samarbeidsavtalene ble endelig vedtatt av kommunestyret i ksak 105/21. Konstitueringen i tråd med ny styringsstruktur ble gjennomført i januar/februar 2022 og dette har vært første driftsåret for begge som kommunale oppgavefellesskap. I løpet av våren 2023 er det behov for en evaluering, slik at læring og forbedringer kan legges til grunn ved konstituering av representantskapet for ny valgperiode.
• Rogaland kontrollutvalgssekretariat er også organisert som et interkommunalt samarbeid etter tidligere kommunelov §27. I løpet av 2022 er det utredet framtidig organiseringsform for sekretariatet. Anbefalingen er en omdanning til IKS, tilsvarende som andre sekretariater i landet. Kommunestyret vedtok prinsippvalget i ksak 103/22. Ved utgangen av året tyder det på at samtlige kommuner slutter seg til dette. Omdanningen og etableringen av IKS-et vil dermed gjennomføres i løpet av 1. halvår 2023.
• Interkommunalt Arkiv i Rogaland (IKA) IKS har fått revidert selskapsavtalen i 2022. I tillegg er det utarbeidet eierstrategi overfor selskapet. Samtlige deltakerkommuner, fylkeskommunen og IKS-er har godkjent de reviderte selskapsdokumentene. Oppfølgingsoppgave som følger for 2023 er å se nærmere på kostnadsfordelingen som benyttes i selskapet.
• Vekst- og attføringsbedriftene. Etter Riksrevisjonens gjennomgang av statlig tiltaksforskrift har NAV fått oppdraget om å sikre at vekst- og attføringsbedriftene har en entydig selskapsstruktur der tiltaksvirksomheten drives adskilt fra øvrig virksomhet i selskapene. Dette har resultert i at både Allservice AS og Attende AS har etablert nødvendig konsernstruktur og generalforsamlingene har fastsatt den i begge selskapene. Avanti Ryfylke AS har avklart sin organisering jamfør regelverket med NAV tidligere og har ikke hatt behov for en konserndannelse. Sandnes Pro-Service AS arbeidet fram en konsernstruktur som ble godkjent i kommunestyret (ksak 91/21). I dette arbeidet har både framtidig eiendomsutvikling, økonomisk og finansiell risiko samt strategiutvikling av selskapet inngått. Aksjonærene har gitt styret i oppdrag å utarbeide en strategi og utviklingsplan, som grunnlag for endelig beslutning om realisering av utbyggingsplan for eiendommene, finansiering av dette og den endelige konsernstrukturen. Kommunestyrene har bedt om ny sak når reguleringsplan er vedtatt og strategiplan foreligger. Resultatene ventes lagt fram for politisk behandling våren 2023 og før generalforsamlingen 2023.
• Ullandhaugområdet. Kommunen er aksjonær i Universitetsfondet AS og en av oppretterne av Stiftelsen Rogaland Kunnskapspark. Begge har vært og er aktører i utviklingen av arealene på Ullandhaug. Strategi for Universitetsfondet AS ble behandlet av kommunestyret i ksak 74/21. Stiftelsen Rogaland Kunnskapspark har utredet mulig avvikling. Kommunestyret avga i ksak 51/22 uttalelse til forslaget, som en av stiftelsens opprettere. Kommunenes eierskap i Ullandhaugområdet er kompleks både avtalemessig og ved at det er direkte og indirekte eierskap i selskaper som har roller i områdeutviklingen. Arbeidet med avtaleforholdene fortsetter i 2023, sammen med fylkeskommunene og kommunene Stavanger og Sola.

Avvikling

• Ingen selskaper kommunen har eierskap i er avviklet i 2022.

Utvidelser

• Jæren Recovery College har vært drevet som et prosjekt siden 2019. Aktiviteten er rettet inn mot personer med rus- og psykisk helse utfordringer og pårørende. Recovery tenkningen bygger på at fagpersoner og personer med egne erfaringer møtes og sammen arbeider med løsninger for egen mestring og utvikling. Prosjektet har vært finansiert med statlig tilskudd og tilskudd fra deltakerkommunene Sandnes, Stavanger, Time og Sola. Siste året i prosjektfasen er 2022 og det har blitt arbeidet fram en permanent driftsløsning fra 2023, som et ideelt aksjeselskap (ksak 61/22). Her har også tre bruker- og pårørende organisasjoner besluttet å gå inn som aksjonærer sammen med kommunene. Utlysningen fra Helsedirektoratet om tilskuddsordning 2023 for regionale brukerstyrte sentre var bebudet i årsskiftet og sak om stiftelsesdokumenter for selskapet ble godkjent av kommunestyret i ksak 123/22. Utlysningen kom først 9. januar 2023. Kriteriene omfattet ikke Jæren Recovery College og planen for dette som ideelt aksjeselskap. Dialog med Helsedirektoratet har avklart at tilskuddsordningen for disse sentrene skal utredes i 2023. Kun de fem eksisterende regionale sentrene kan søke nå. I samsvar med vedtaket forberedes derfor ny sak til kommunestyrene i februar/mars 2023 om hvordan denne situasjon kan og bør håndteres.  
• Rogaland Revisjon IKS mottok høsten 2022 søknad fra Time kommune om å bli deltaker i selskapet. Kommunestyret vedtok å godkjenne søknaden (ksak 129/22). Deltakelsen fordrer godkjenning fra samtlige eierkommuner i selskapet. Foreløpig oppsummering ved utgangen av året viser støtte for å ta opp kommunen som ny deltaker.

Risikoanalyse for selskaper kommunen har eierskap i

Omfanget av selskaper kommunen har eierskap i har økt med etableringen av nye Sandnes kommune fra 1. januar 2020. Tidligere Forsand og Sandnes kommune sine eierskap i selskaper utgjør nå den nye kommunen sin samlede eierskapsportefølje. Høsten 2021 startet arbeidet med en ny eierpolitisk strategi, jamfør kommuneloven §26-1, med planlagt utkast klart for 1. gangs behandling i formannskapet våren 2022. Prosessen som departementet iverksatte om mulig endring av kommunegrensen mellom Sandnes og Strand resulterte i at arbeidet ble stilt i bero i påvente av endelig avgjørelse i saken. I brev av 22. juni 2022 meddelte statsråden vedtak om at kommunegrensen mellom nye Sandnes og Strand kommuner ikke tas opp til endring, heller ikke grensejustering med Sirdal iverksettes. Nye Sandnes sine kommunegrenser består uendret. Arbeidet er tatt opp igjen og et første utkast av eierpolitisk strategi ferdigstilles for første behandling i formannskapet i vår og endelig godkjennes av kommunestyret i 1. halvår 2023.

Kommuneloven setter tydelige krav til konsernstyring av økonomiforvaltningen i kommunen og til samlet risikostyring. Her inngår også eierstyring av det kommunale eierskapet i selskaper og de kommunale foretakene. Selskaper og interkommunale selskaper er i hovedsak egne rettssubjekter som det utøves eierrollen i. Mens kommunale foretak er en del av kommunen som rettssubjekt og har dermed også kommunestyret som sitt øverste organ.

Aksjeloven har allerede blitt endret slik at det er åpnet for forenklet generalforsamling, digitale møter og signering. Lov om interkommunale selskaper har også nå gjort en del tilsvarende endringer. Dette styrker mulighetene for raske avgjørelser i eierorganet, men det tilrettelegger også for at flere deltakere er til stede i representantskap der mange kommuner deltar. Digitale møter styrker dermed eierutøvelsen samlet i IKS-ene. Det er også på høring lovendringer i IKS-loven om krav til økt møteoffentlighet, etter de samme reglene som i kommuneloven. Kommunestyret avga høringsuttalelse i saken 12. september 2022 der det gis tilslutning til disse endringsforslagene.

Risikoen ved kommunens eierskap i selskaper er knyttet til eierandelen kommunen har, kapital som er skutt inn, tilskudd og tjenestekjøp som skjer, men også det enkelte selskap sin økonomiske og likviditetsmessige stilling. Eierandelen er direkte uttrykk for graden av styring kommunen har gjennom eierorganet i selskapet. For å anskueliggjøre økonomisk risiko og grad av politisk styring er selskapene grovt vurdert og innplassert i fire hovedgrupper:

1. Høy grad av økonomisk risiko – liten grad direkte politisk styring.
2. Høy grad av økonomisk risiko – stor grad av politisk styring.
3. Lav økonomisk risiko – liten direkte politisk styring.
4. Lav økonomisk risiko – stor grad av politisk styring.

I figuren under framstilles de ulike selskapene fordelt etter den overnevnte grupperingen.

 Selskaper, foretak og samarbeider etter grad av økonomisk risiko og politisk styring

Som det kommer fram av figuren over, følger det både ulik grad av økonomisk risiko og grad av politisk styring for de ulike selskapene. De ulike selskapsformene, samt selskapenes virksomhet og produksjon, er med på å fastsette dette. Når det gjelder kommunens risiko ved eierskapene, er den ikke kun begrenset til den økonomiske risikoen. Andre risikoelementer knytter seg for eksempel til tap av tingsinnskudd/produksjonsmidler, opphør i produksjon av ulike tjenester eller andre lovpålagte oppgaver og bortfall av samfunnsutvikleroppgaver. Det dreier seg også om risiko knyttet til omdømme for kommunen som en offentlig eier.

Resultater og analyser som legges fram her er gjennomført med grunnlag i siste tilgjengelige regnskapstall fra de avlagte årsregnskapene for 2021. Ny risikoanalyse blir gjort i forbindelse med avleggelsen av periodeapporteringen i 2023. Der inkluderes eventuelle endringer i selskapene som måtte være gjort i 3. tertial 2022. Dette er vesentlig da også 2021 ble et år preget av covid-19 konsekvenser for mange av selskapene. Samtidig har 2022 heller ikke blitt et normalår, grunnet den internasjonale situasjon, renteutviklingen og strømprissituasjonen. Utviklingen i løpet av høsten 2022 vil derfor ha betydning for nye vurderinger av risikoen knyttet til kommunens eierskap etter 2022. Eventuelle tiltak må sees på i forbindelse med behandling av kommende økonomiplan.

IKS – Interkommunale selskaper (lov om interkommunale selskaper)

IKS er egne rettssubjekt. Et særtrekk ved selskapsformen er at hver deltakerkommune har et ubegrenset ansvar (pro rata-ansvar) for selskapets samlede forpliktelser og gjeld. Sandnes kommune sin eierandel i det enkelte IKS er bestemmende både for omfanget av kommunens ubegrensede ansvar og for hvilken grad av innflytelse kommunen har i eierorganet.

Kommunens pro-rata ansvar betyr ansvar for selskapets forpliktelser og gjeld i samsvar med eierbrøken. Kommunens totale potensielle risiko tilsvarer dermed kommunens prosentvise eierandel av lånerammen og selskapets forpliktelser. Det følger derfor av selskapsavtalene at et IKS ikke kan ta opp lån med mindre det er fastsatt en låneramme i selskapsavtalen. Dersom et IKS avvikles, er deltakerkommunene ansvarlig for alle selskapets forpliktelser i inntil tre år etter avviklingstids-punktet.

Andre økonomiske risikoaspekter kommunen kan ha overfor IKS-ene er knyttet til tap av eventuell innskutt kapital, tingsinnskudd i form av anlegg/utstyr/bygg, samt tap av utbetalt årlig driftstilskudd fra eierkommunen til selskapet. Selskapsavtale og/eller eierstrategi kan også fastsette utbyttestrategi overfor selskapet. I tabellen under framkommer kommunens eierandel i IKS-ene, driftstilskudd, utbetalt utbytte til eierkommunene i 2021 og selskapenes resultat og egenkapital per 2021.

1) Eierbrøk justeres årlig ut 2021, deretter folketallsbasert eierbrøk. Fra 1. januar 2022 har Rogaland brann og redning IKS folketallsbasert eierbrøk. 

2) Det ble i 2021 kjøpt revisjonstjenester for kr 3,4 millioner fra Rogaland Revisjon IKS, Kontrollutvalget er bestiller og utgiftene inngår i utvalget sitt budsjett.

3) Sandnes sin eierandel i IVAR IKS fra 1. januar 2021 er 22,674 prosent, etter at Suldal gikk inn som deltaker. Eierbrøk ajourføres hvert 4. år, neste gang er per 4. kvartal 2023.

4) Kommunestyret vedtok 16. november 2020 å godkjenne ny selskapsstruktur for Folkehallene, eierbrøk er uendret. Etter ny struktur er all drift samlet i Folkehallene IKS med 2021 som første driftsåret. Eksisterende to selskaper er omdannet til rene eiendomsselskaper som eier de regionale anleggene og leier ut til Folkehallene IKS. Eiendomsselskapsselskapene har ingen ansatte.

I 2021 ble det gitt driftstilskudd på til sammen kr 85 millioner til IKS-ene, en økning på kr 0,7 millioner fra 2020. Om lag 78 prosent av tilskuddet gjelder tjenester fra Rogaland brann- og redning IKS. Dette tilskuddet hadde nullvekst i 2021. Kommunen mottok utbytte på kr 1 million i 2021 fra Renovasjonen IKS. Det er samme nivå som i 2020.

Den største økonomiske risikoen for kommunen knytter seg imidlertid til selskapenes forpliktelser og gjeld. Per 31. desember 2021 viser regnskapene for IKS-ene totalt langsiktig gjeld på kr 4,8 milliarder (eksklusive pensjonsmidler). Om lag kr 4,3 milliarder av total gjeld er i IVAR IKS og knyttet til selskapets investeringsplan. De samme selskapene har tilsvarende regnskapsførte anleggsmidler (eksklusive pensjonsmidler) på kr 5,2 milliarder. Anleggsmidler i IVAR IKS utgjør kr 4,5 milliarder, mens eiendomsselskapene i Folkehallene utgjør snaut kr 520 millioner.

Følgende tabell viser oversikt for Sandnes sitt eierskap i IKS-ene ved utgangen av 2021:

*) eksklusive pensjonsmidler, forpliktelser og fond

1) IVAR IKS har rapportert til eierkommunene at samlet garantiansvar 31. desember 2021 nå utgjør kr 4,287 milliarder, herav er Sandnes sitt prorataansvar kr 972,2 millioner.

2) Folkehallene mottar årlig kapitaltilskudd fra eierkommunene for oppføring av hallene. Selskapene har balanseført både langsiktig gjeld (lån) og utsatt inntektsføring under langsiktig gjeld. Samtidig er utestående lånebeløp ført som kortsiktig fordring på eierkommune under omløpsmidlene. Utsatt inntektsføring er trukket ut av tallene i analysen.

3) Eierandelen i IKA IKS har økt som følge av kommunesammenslåingen og at interkommunale samarbeid ikke kan være deltakere i IKS IKA. Ny eierbrøk for Sandnes er 19,12 prosent og er likt med fylkeskommunen.

Som det framkommer i tabellen over har kommunen påtatt seg et betydelig økonomisk ansvar ved eierskapet i IKS-ene. Totalt utgjør kommunens ansvar kr 1,3 milliarder. Samtidig er det regnskapsført om lag kr 0,5 milliarder i egenkapital i selskapene. Størst er pro rata-ansvaret overfor IVAR IKS som utgjør kr 1 milliard. Tjenestene kommunen kjøper fra IVAR IKS er finansiert gjennom selvkostgebyrene. Det betyr at økonomisk risiko også knytter seg direkte til gebyrene fra kommunen til innbyggere og næringsliv. Ved utgangen av 2021 har selskapet gjenstående kr 1,7 milliarder av lånerammen som eierkommunene har fastsatt i selskapsavtalen. Utviklingen i investeringsplanen tyder på at dette gir tilfredsstillende handlingsrom også for kommende økonomiplan. Virkninger av brannen som oppsto tidligere på høsten i 2022 er ikke kjent per dags dato. Selskapet holder eierne løpende orientert om etterarbeidet, herunder mulige økonomiske konsekvenser.

Sørmarka Flerbrukshall IKS bærer finansiell risiko knyttet til over kr 400 millioner i låneramme som konkret gjelder oppføringen av Sørmarka Arena og den nye sykkelvelodromen Sola Arena. Sola Arena var ved regnskapsavleggelsen for 2021 anlegg under oppføring. Sammen med eiendomsselskapet Multihallen og Storhallen IKS (Sandneshallen og Randaberghallen) forvalter de tre Folkehall IKS-ene en låneramme på over kr 600 millioner. 2021 er det første driftsåret for de tre IKS-ene. All drift, personell med videre er samlet i Folkehallene IKS. Eierkommunene yter årlig tilskudd til Folkehallene IKS, hvor en andel dekker kapitalutgiftene i samsvar med låneopptak. Arbeidet med nødvendig ombrekking av balanser i selskapene har vært krevende arbeid. Revisor har vært konsultert underveis, slik at resultatene er i samsvar med uttalelser innhentet fra skatte- og avgiftsmyndigheter.

Sola Arena åpnet i september 2021 og har fått midlertidig brukstillatelse. Uløste saker knyttet til byggeprosjektet mellom entreprenør og byggherre (styret) ble endelig avgjort i rettsmekling som ble avsluttet i juli 2022. Det ventes at byggherren kan avlegge byggeregnskapet i 1. halvår 2023.

Folkehallene IKS har siden 2021 også driftet Forus Sportssenter AS etter tilsvarende modell som de øvrige fire regionale anleggene. Eierskapet står uendret, da det ikke er oppnådd felles løsning om aksjekjøp/kapitalinnskudd. Sola kommune som den siste av de fire har behandlet saken i flere omganger uten at det er oppnådd en minnelig løsning. Arbeidet har pågått i hele 2022, og en kortsiktig løsning kom på plass i forkant av økonomiplan. Å få til en fusjon med IKS-ene i Folkehallene har blitt utredet og lagt bort i fellessak til kommunestyrene tidligere i 2022. En slik løsning vil utløse betydelige engangsutgifter for alle eierkommunene. Årsaken er at kontinuitetsprinsippet ikke kan anvendes når det er skifte av juridisk rettssubjekt.

For Rogaland brann- og redning IKS vedtok eierkommunene i forbindelse med behandlingen av ny økonomiplan å videreføre tilskuddsnivået 2020 uendret til 2021. I tillegg ga representantskapet oppdrag om å gjennomføre en utredning av kostnadsdriverne i selskapet med sikte på effektivisering og målretting av stordriftsfordeler. Utredningsarbeid har blitt utført og resultater er underveis lagt fram i dialogmøter med kommunedirektørene i eierkommunene. Herfra er det fulgt opp med flere oppfølgende oppgaver om ytterligere analyser for å konkretisere virkninger av effektivisering og stordrift. Arbeidet har fortsatt utover første halvår 2022. Eierbrøken i 2021 var siste året i overgangsordningen til folketall, som ble tatt i bruk fra 1. januar 2022.

Parallelt har administrasjonen i selskapet arbeidet med revisjon av brannstasjonsstrukturen med grunnlag i vedtatt ny dimensjoneringsforskrift. De samlede resultatene ble lagt fram i eiermøte den 19. august 2022. Styret har ansvaret for å ferdigstille forslaget til revidert brannstasjonsstruktur, som etter behandling i selskapet skal endelig godkjennes av kommunestyrene. Representantskapet har fulgt opp og ga på slutten av året oppdrag til kommunedirektørene om utredning av kostnadsfordeling og prinsipper om eierskap til brannstasjonene. Fortsatt brems i utgiftsveksten og muligheter for å ta ut stordriftsfordeler står sentralt i signalene fra eiermøtet. Dette ligger også til grunn for utredningsarbeidet i 2023 som representantskapet har bedt om.

Ryfylkefondet sin virksomhet har i flere år vært en del av Ryfylke IKS. Revisjonen har anmerket at denne virksomheten må få en annen løsning. Ryfylkefondet opptrer nå som kommunalt oppgavefellesskap med egen samarbeidsavtale og økonomi. Sandnes kommune er ikke deltaker her.

Kommunen har samlet en høy økonomisk risiko knyttet til IKS-ene med et pro-rata ansvar på kr 1,3 milliarder. Samtidig viser regnskapene at sum anleggsmidler er om lag kr 445 millioner høyere enn langsiktig gjeld og egenkapitalen i IKS-ene utgjør vel kr 500 millioner. Kommunens grad av politisk styring varierer i samsvar med eierbrøk. Sandnes har ikke alene flertall i noen IKS.

IS - Interkommunalt samarbeid

Interkommunale samarbeid hjemlet i tidligere kommunelovs §27, opphørte med ikrafttreden av ny kommunelov 21. oktober 2019. Det er gitt en overgangsperiode ut denne valgperioden på å foreta omdanning. Kommuneloven tydeliggjør alternative måter å løse interkommunalt samarbeid på. I tillegg til at vertskommune er videreført med noen endringer, hjemles to nye samarbeidsformer; Interkommunalt politisk råd og Kommunalt oppgavefelleskap.

Sandnes kommune var deltaker i tre interkommunale samarbeid; Rogaland kontrollutvalgssekretariat IS, Ryfylke friluftsråd IS og Jæren friluftsråd IS. Kommunestyret sluttet seg i ksak 165/20 til at friluftsrådene omdannes til Kommunale oppgavefellesskap. Fellessaken med godkjenning av samarbeidsavtalene ble vedtatt av kommunestyret i ksak 105/21. Omdanningene ble iverksatt fra 1. januar 2022. For kommunene gir omdanningen et økt pro-rata ansvar. Dette følger av lovens bestemmelser. Lånerammen for hvert av friluftsrådene er begrenset til kr 4 millioner. Ingen av friluftsrådene har per nå langsiktig gjeld av stor betydning. I hovedsak iverksettes investeringer først når tilskudd og annen finansiering er på plass.

Valg av løsning for Rogaland Kontrollutvalgssekretariat IS har styret innledet drøfting av. Ulike løsninger har blitt utredet, erfaringer fra andre sekretariater i landet er innhentet og de juridiske forholdene ved ulike modeller er vurdert. I møtet den 6. september 2022 konkluderte styret med å tilrå at sekretariatet omdannes til et IKS. Det er kontrollutvalgene i kommunene som behandler saken og avgir innstilling til kommunestyret i valg av løsning for sekretariatsfunksjon. Ved utgangen av 2022 tyder det på at forslaget om omdanning til IKS kan oppnå tilslutning hos de fleste kommunestyrene. Når resultatene foreligger vil selskapsdokumenter blir endelig utformet og lagt fram til endelig godkjenning. Det nye IKS-et for sekretariatet er forventet etablert innen sommeren 2023. For dette IKS-et er behovet for låneramme marginalt.

AS - Aksjeselskaper (Lov om aksjeselskaper)

Aksjeselskap er egne rettssubjekt. I et AS hefter eierne kun for innskutt aksjekapital. Økonomisk risiko i henhold til eierandel i AS-et er dermed direkte knyttet til verdien av aksjekapitalen som kommunen har skutt inn. Verdien av aksjekapitalen kan imidlertid være betydelig høyere enn innskutt kapital (eksempelvis Lyse AS), og størrelsen på et eventuelt tap kan dermed bli betydelig større enn den innskutte kapitalen. Kommunen vil i enkelte tilfeller kunne få et direkte ansvar for selskapsforpliktelsene til et kommunalt eid aksjeselskap. I tillegg har styrets medlemmer et personlig ansvar, derfor har også aksjeselskapene ofte tegnet styreforsikring. Et slikt ansvar oppstår dersom kommunen har stilt en egen garanti overfor selskapskreditorene. Andre risikomomenter knytter seg til selskapenes utbyttestrategi, kapital- og tingsinnskudd, makroøkonomiske- og markedsmessige forhold samt skatte- og avgiftsmessige forhold i tillegg til reglene om ulovlig offentlig støtte.

 1)  Allservice AS ble i sak den 16. november 2020 vedtatt omstrukturert fra 1. januar 2021, som følge av ESA krav til NAV om at tiltaksvirksomheten må skilles fra øvrig virksomhet i selskapet. Endringen gjelder alle vekst- og attføringsbedriftene. Tilsvarende vedtak ble gjort 19. april 2021 for Attende AS og 6. september 2021 for Sandnes Pro-Service AS.

2) Nye Sandnes sin eierandel i Lysefjorden Utvikling AS ble endret fra 1. januar 2020.

3) Anleggsverdier i Forus Sportssenter samlet ble nedskrevet med totalt kr 50 millioner i 2019, utgiftsført i resultatregnskapet jamfør regnskapsloven. Vedtatt fusjon av Forus Flerbrukshaller AS og Forus Folkehelsesenter AS med Forus Bedriftsidrettsarena AS ble gjennomført i 2020. Fusjonert selskap er gitt navnet Forus Sportssenter AS. Fra og med 2021 er selskapet et eiendomsselskap, driften utføres av Folkehallene IKS på leie- og driftsavtaler.

4) Sandnes kommune har gått inn som aksjonær i Filmkraft Rogaland AS med 20 prosent. Virksomheten er nå lokalisert på KinoKino i Sandnes.

Som det framkommer av tabellen, har kommunen eierskap i 17 aksjeselskap. Av disse er eierskapet i selskapene Avanti Ryfylke AS, Blue Planet AS, Kommunekraft AS, Det norske teater LA og Reisemål Ryfylke AS selskaper som kun tidligere Forsand kommune var aksjonær i.

Kommunen mottok kr 126,95 millioner i utbytte fra Lyse AS i 2021. Dette er en økning på kr 3,9 millioner fra 2020. Forventingen om totalt utbytte på kr 650 millioner i 2021 ble innfridd.

Utbyttene skal føres i driftsregnskapet. Utbetalt utbytte fra AS-ene er et vesentlig bidrag til kommunens netto driftsresultat. Sandnes kommune hadde et netto driftsresultat på kr 438 millioner i 2021 (kr 123 millioner året før). Inntekten i utbyttet fra Lyse AS utgjør 29 prosent av netto driftsresultat i 2021. Et sentralt risikomoment for eierkommune er derfor knyttet til selskapenes framtidsutsikter, da endring i utbetaling av utbytte vil direkte påvirke kommunens netto driftsresultat.

Andre selskapsspesifikke forhold

Eierskapet i Lyse AS er det AS-et som har størst direkte inngripen i kommunens økonomi. I 2019 ble eierkommunenes strategi for finansielle instrumenter mellom selskapet og eierne vedtatt. Dette innbefatter blant annet rullerende femårig utbytteprognose, eierforventninger om jevnt økende utbytte og bruk av utbyttereguleringsfond. I tillegg er det innarbeidet i strategien at eierkommunene framover skal kompenseres for inntektsbortfall i rentene som selskapet årlig betaler på ansvarlig lån som selskapet har til eierne. Motivet for eierskapet er både finansielt og regionalpolitisk, derav har eierne i revidert eierstrategi stilt klare eierforventinger om framtidig utvikling av selskapet. Lyse har grunnlag for å videreutvikle selskapet som en regional viktig aktør i leveranser av samfunnskritisk infrastruktur, og pådriver i det grønne skiftet. Revidert eierstrategi ble endelig fastsatt av generalforsamlingen i april 2021. Eierstyring i Lyse AS er komplekst og krevende. Lyse AS avla halvårsrapport for 2022 med et overskudd på kr 1,5 milliarder etter skatt, tilordnet Lyses aksjonærer. Den 23. august avholdt aksjonærene et ekstra eiermøte med selskapet om situasjonen. Den krevende utviklingen i strømprisen var ett av temaene, i tillegg til mulige tiltak som kan iverksettes for å avhjelpe den høye strømprisen samt spørsmål om ekstraordinært utbytte i 2022. Vel en måned senere la Regjeringen fram endringer i skattepolitikken for kraftselskapene. Grunnrenteskatten ble økt og høyprisbeskatning innført. Situasjonen for dette forretningsområdet i Lyse AS er beheftet med usikkerhet, og situasjonen følges nøye både av selskapet og aksjonærene. Utbyttegrunnlaget for 2022 dannes imidlertid av konsernets samlede resultat. Årsregnskapet 2022 avlegges i april 2023.

KF - Kommunale foretak og datterselskap

Fra og med 2020 har Sandnes kommune to kommunale foretak, Sandnes Havn KF og Sandnes tomteselskap KF. Tidligere Forsand solgte i 2019 Forsand Elverk til Lyse El-nett, avviklingsregnskapet ble fastsatt av kommunestyret i ksak 182/20. Sandnes Parkering, Sandnes Eiendomsselskap og Sandnes Kunst- og kulturhus ble avviklet som KF og har siden vært virksomheter i linjeorganisasjonen. Å opprette og avvikle kommunale foretak tilligger, jamfør kommunelovens bestemmelser, kommunestyret selv å avgjøre. Tilsvarende velges styret av og er underordnet kommunestyret. Styret i foretaket har ansvaret for å påse at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter, eierstrategi, vedtatt årsbudsjett og økonomiplan, og øvrige vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunestyret. Kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk enhet og følgelig tilligger det kommunestyret å avgjøre i saker som forplikter kommunen. I Sandnes praktiseres at kommunestyrets strategiske forventninger, resultatmål og resultatkrav til et foretak fastsettes i en eierstrategi. I ksak 113/19 vedtok kommunestyret revidert eierstrategi overfor Sandnes tomteselskap KF.

Siden våren 2022 har styret i Sandnes tomteselskap KF arbeidet med strategi om veien videre for foretaket. Grunnlaget er styrets varsling i årsberetningen 2021 om at tomteporteføljen om få år vil være realisert. Foretaket står i en situasjon der det er behov for å tilføres nye oppgaver. Styret avsluttet sitt arbeid i desember og avga sin anbefaling om å videreføre foretaket, med tilført nye oppgaver og som finansieres av kommunekassen. Kommunestyret behandler prinsippsaken i januar 2023.

Årsmelding og årsberetning 2022 for Sandnes Havn KF og Sandnes tomteselskap KF behandles som egne saker i mai 2023 av kommunestyret. Begge kommunale foretakene er selvfinansierte og det ytes ikke tilskudd fra kommunekassen.

Risiko i tilknytning til datterselskaper i de kommunale foretakene (KF)

Sandnes tomteselskap KF har i mange år drevet virksomheten sin i stor grad sammen med andre, gjennom datterselskaper og tilknyttede selskaper. Over tid endres dette. Ferdige utbyggingsområder avsluttes og selskap avvikles. Nye selskaper har blitt stiftet for å utvikle nye utbyggingsområder til bolig-, nærings- og kombinert formål og i noen områder også arealer til offentlige formål. Aktiviteten og dermed også den økonomiske situasjon i det enkelte selskapet variere over tid, avhengig av hvor i utviklingsløpet selskapets aktivitet er. Normalt vil de første årene etter regulering være finansiert med opptrekk av byggelån for opparbeidelse av infrastruktur og utgiftssiden er tung. Risiko håndteres ved stram prosjektstyring både med tanke på framdrift og økonomi. Etter hvert som salg av delfelter kommer i gang styrkes inntektssiden og den økonomiske balansen. Salg er forbundet med markedsrisiko. Prosjektkonkurransemodellen er et virkemiddel som øker styringsevnen, demper risikoen og gir handlingsrom for tiltak ved behov. I ferdigstillelsesfasen er normalt omsetningen i selskapene liten og risikoen lav.

Foretaket sin virksomhet er i endring. Av vedtatt Regionalplan for Jæren og søndre Ryfylke framgår det at nye utbyggingsområder skal konsentreres mer om og utvikles i byutviklingsaksen, bysentrum og lokalsentrene. Dette betyr at foretakets virksomhet må gradvis endres til å være en aktør i transformasjon og byomforming for å få tilgang til utviklingsarealer. Endringen medfører økt finansiell risiko. Framskaffelse av arealer må skje på andre måter og tidligere enn i feltutbygging. Samtidig fordrer det både finansiering av kjøp og økonomiske evne til å bære dette i flere år før inntekter kan genereres gjennom tomtesalg. Strategiarbeidet som styret har utført i 2022 har konkretisert disse utfordringene og tydeliggjort grunnlaget for å ta et retningsvalg for virksomhetens framtidige rolle.  

Tabellen under viser Sandnes tomteselskap KF sine datterselskap ved utgangen av 2021, og den er uendret i 2022.

Ved tertialvis rapportering til styret, avlegger administrasjonen i foretaket også en konsernrapport der ovennevnte selskaper inkluderes. Styret har fulgt opp og følger særskilt med i utviklingen av selskaper som er i «gul og rød» sone jamfør måltallene. Det har vært lagt fram egne redegjørelser til styret om Hammaren Utvikling AS og Vagle Næringspark AS. Kleivane Utvikling AS er i slutt produksjon. Resultatene svinger i forhold til om selskapet er i opparbeidelse eller salg av delfelt. Bogafjell Vest Utvikling AS og Sørbø Hove AS er begge selskaper som har realisert arealene og vil komme til ordinær avvikling i økonomiplanperioden.

Sandnes Havn KF har ett datterselskap, Sandnes Havneterminal AS. 40 prosent av aksjene eies av en større privat aktør innenfor terminaldrift og logistikk. Formålet med aksjesalget var å styrke kompetansen og muligheter for utvikling av selskapet. Det kan over tid legge grunnlag for utvikling av datterselskapet og gjøre det enda mer robust. Datterselskapet avla et årsregnskap i 2021 med underskudd på om lag kr 0,3 millioner og en omsetning på kr 19 millioner.

Øvrige økonomiske forpliktelser – garantier og lån

I tillegg til risikoelementer som er presentert ovenfor som følge av kommunens eierskap i selskaper har kommunen også løpende garantiansvar overfor flere andre aktører. Det er per 31. desember 2022:

Overfor Sandnes kirkelige fellesråd er det ikke stilt ordinære garantier, men det er inngått en avtale om kommunal fullfinansiering av Fellesrådets rente- og avdragsutgifter knyttet til nye kirkebygg og rehabilitering av eksisterende. Forpliktelsen kommunen har påtatt seg følger av Lov om tros- og livssynssamfunn. Tilskuddet inngår i ordinært årlig tilskudd til Fellesrådet. Renovering/rehabilitering av kirkebygg er omfattet av ordningen med statlig rentekompensasjon.

ØsterHus Arena stod ferdig mars 2020, mens anlegget ble tatt delvis i bruk mye senere grunnet restriksjonene for idretten i covid-19 pandemien. Høsten 2020 ble det etablert avtale med banken i henhold til kommunens vilkår for selvskyldnergaranti på 80 prosent, maks kr 23,97 millioner, for langsiktig lån på kr 29,9 millioner. Garantien har sikkerhet i 2. prioritert pant og tinglyst langsiktig leieavtale.

Kommunens garantiforpliktelser overfor andre aktører enn de som følger av direkte eierskap i selskaper, er på om lag kr 169 millioner per utgangen av 2022, en reduksjon på kr 13 millioner fra året før. Forus Utvikling AS er indirekte eid ved eierskapet i Forus Næringspark AS (morselskapet).

Sandnes kommune har også utlån til aktører i næringslivet og idretten på om lag kr 388,8 millioner. Om lag kr 7,7 millioner av dette er utlån bevilget av tidligere Forsand kommune. 

1)       Bergebakkane betaler inn kr 0,1 million som avdrag ved salg av tomt jamfør avtale med tidligere Forsand

2)       K. Invest AS (nå STKR Invest AS) og Camping Landa Park AS søkte kommunestyret om betalingsutsettelse på tilbakebetalingene av lån gitt av tidligere Forsand. Kommunestyret ga formannskapet fullmakt til å avgjøre saken. Den 18. januar 2021 ble det innvilget betaling i månedlige avdrag kombinert med engangsbeløp, løpetiden er uendret. De reviderte vilkårene følges opp løpende.

3)    Ansvarlig lån til Lyse AS fra aksjonærene siden selskapsetableringen. Selskapet betaler årlig avdrag og rente NIBOR + 2 prosent
4)    Stavanger og Sandnes kommuner innfridde garantiene og eier selskapet med henholdsvis 77 og 23 prosent hver.

5)    Grunnet covid-19 pandemien og nedstengingen ble det gitt utsettelse ut 2021 på tilbakebetaling av lånet. Avkortningen tillegges på gjenstående 38 år av låneperioden, løpetiden er derav beholdt uendret.

Utlån til Laito Produksjon etter avtale med tidligere Forsand er tapsført i 2022 da selskapet er gått konkurs. Meddelelse fra bobestyrer var at det det ikke var dekning i boet for kommunens krav. Tapet er utgiftsført mot kraftfondet hvor utlånet opprinnelig ble finansiert.

Virkningen av covid-19 pandemien rammet også inngangen av 2022 for flere av virksomhetene kommunen har utlånsavtaler med. Veksten i strømkostnadene utover i 2022 sammen med renteøkning og prisveksten i 2022 øker kommunens samlede risiko ved utlånsporteføljen. Nasjonale strømstøtte ordninger for næringslivet og idretten kan dempe kommunens risiko noe. Staten arbeider kontinuerlig med ulike tiltak for å håndtere situasjon, men usikkerhet preger utgangen av 2022. For Lyse er situasjonen annerledes. Her er gir økt grunnrenteskatt, renteutviklingen og andre endringer i rammebetingelsene for kraftselskapene konsekvenser. De kan framover få betydning for forpliktelsene som er knyttet til det ansvarlige lånet til aksjonærene og utbytte.

Regelverk om ulovlig offentlig støtte

Offentlig støtte defineres i EØS-avtalen artikkel 61. Den oppstiller et forbud mot tildeling av offentlig støtte (drift og investering) til foretak dersom støtten kan vri eller true med å vri konkurransen og påvirke samhandelen innen EØS-området. Reglene om offentlig støtte skiller ikke mellom private og offentlige støttemottakere, også offentlig eide virksomheter kan derfor være gjenstand for statsstøtteforbudet. Når kommunen yter tilskudd og kommunale selskaper tilbyr varer og tjenester i konkurranseutsatte markeder kan det ikke tildeles støtte som er i strid med EØS avtalens regelverk.

Utøvelsen av den kommunale eierrollen er blitt mer kompleks og overholdelse av støtteregelverket har fått et betydelig økt fokus de to siste årene. Sammen med innskjerping i skatte- og avgiftsregelverket stilles det økte krav til kunnskap om selskapsrettslige forhold fra kommunene. Å tildele ulovlig offentlig støtte innebærer økonomisk risiko for mottaker, som ved feil kan måtte betale tilbake støtten. Som eier i selskaper og tilskuddsforvalter er kommunene tillagt et komplekst og krevende ansvar i å sørge for at støtteregelverket følges. Klager på kommunens vedtak og disponeringer skal rettet direkte til ESA, som behandler og avgjør saken. Slike saker er ikke gjenstand for noen form for politisk behandling.  

Nye bestemmelser om interkommunalt samarbeid i kommuneloven

Gjeldende kommunelov trådte i kraft ved konstitueringen av nytt kommunestyre 21. oktober 2019. Loven hjemler to nye former for interkommunalt samarbeid, samtidig er tidligere §27 samarbeider opphørt som mulighet. Interkommunalt politisk råd og Kommunalt oppgavefellesskap er de to nye samarbeidsformene som loven åpner for. Det er ennå lite reell erfaring med bruken av disse, men friluftsrådene har lagt bak seg første driftsåret som kommunale oppgavefellesskap. I løpet av 2023 vil det bli tatt initiativ til en evaluering av erfaringene med samarbeidsformen. Målet er læring og forbedringer.

Oppsummert – kommunens samlede økonomiske risiko

Kommunen har en omfattende og kompleks eierskapsportefølje å forvalte, med 36 direkte eierandeler og 8 indirekte eierskap samt to kommunale foretak. Hvert enkelt selskap har forventninger til sine eiere, enten det gjelder forutsigbar eierstyring eller engasjement i utviklingen av selskapet. Med et såpass omfattende kommunalt eierskap stiller det krav til kommunen både administrativt og politisk til å ha ressurser til oppfølging og deltakelse i eierstyringen. Prioritering av arbeidet er nødvendig, også for å ivareta egenkontrollansvaret. Blant annet stiller kommuneloven klare krav til å foreta risikovurdering av eierskapet og iverksette nødvendige tiltak for å dempe identifisert risiko. Kommunens risiko ved sitt brede og sammensatte eierskap er først og fremst knyttet til de økonomiske sidene som tilskuddsnivå, utbytte og soliditeten i selskapene til å utvikle virksomheten. Samtidig er det risiko forbundet ved at flere av selskapene produserer tjenester til kommunen og innbyggerne. Det er denne totale situasjon som har betydning for kommunen og som gis mest oppmerksomhet i revidert eierpolitisk strategi. Aktivt eierskap krever målrettet innsats og klare mål for hva som søkes oppnådd ved å være aksjonær/deltaker. Erfaringer viser at eierstrategi overfor det enkelte selskapet er et godt redskap for kommunene som eiere.

Endringer i ytre rammebetingelser og bevissthet om dette også fra eierne, er forhold som er nødvendige tema i ny eierpolitisk strategi. Erfaringene fra covid-19 pandemien viser også viljen og potensialet for omstilling og endring i selskapene. Dette er egenskaper som eierne må følge opp og bidra til at utvikles videre. Nyskapning som frembringer vekst og videreutvikling er viktige egenskaper for sunne bedrifter, økt verdiskaping og samfunnsøkonomisk nytte. Veksten i strømkostnadene har i tillegg aktualisert enda tydeligere behovet for at også selskapene prioriterer energieffektivisering og grønn omstilling i produksjonen. Det handler både om kostnadseffektivitet, men også om omstilling og konkurransekvalifisering for fremtiden. I revidert eierpolitisk strategi er det i tillegg nødvendig å tydeliggjøre behovet for å ta en aktiv rolle gjennom eierskapene til kompetansebygging. Flere av selskapene har lærlingeordninger. Kun noen få har lærekandidatplasser som en del av en målrettet inkludering i arbeidslivet. Kompetanse er et vesentlig kriterium for utviklingsmuligheter, evne til omstilling og økonomisk fundament for selskapene. Slike mål vil bli tydeliggjort i en framtidsrettet eierpolitisk strategi for Sandnes kommune.