Utfordringsbildet fram mot 2040

Perspektiver mot 2040

Regjeringen la fram en ny perspektivmelding 12. januar 2021. Perspektivmeldingen peker på at man i tiårene som kommer vil ha en situasjon der det står færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Statens utgifter vil øke, uten at inntektene øker like mye. Samtidig skal man gjennomføre det grønne skiftet. Å ta vare på og sikre velferdssamfunnets bærekraft – sosialt, klimamessig og økonomisk – vil derfor være vesentlig for at Norge fortsatt skal være et godt land å bo i.

Perspektivmeldingen peker på endringer i befolkning og arbeidsliv, klimaendringer og endrede økonomiske forutsetninger som de mest sentrale langsiktige utfordringene for landet vårt. I dette kapitlet gis en gjennomgang av hvordan disse utfordringene ser ut i et Sandnes-perspektiv.

1. Endringer i befolkning og arbeidsliv

Perioden fram mot 2040 vil bli preget av avtagende befolkningsvekst, vekst i den eldre delen av befolkningen og færre yrkesaktive per ikke-yrkesaktiv. Også for Sandnes, som har en ung befolkning sammenlignet med landsgjennomsnittet, blir denne trenden tydelig i langtidsperioden.   

«Det er et ubetinget gode at vi lever lenger. Det er et tegn på at vi har lykkes med å skape gode og trygge levevilkår. Samtidig blir det relativt sett færre i arbeidsdyktig alder til å ta hånd om pleietrengende og eldre, og til å skape verdiene som skal betale for økende utgifter til folketrygden og helse- og omsorgstjenester». (Perspektivmeldingen 2021) 

1.1 Avtagende befolkningsvekst 

Befolkningsutviklingen i Sandnes har i flere tiår vært preget av en høy befolkningsvekst som konsekvens av vedvarende vekst i olje- og gassnæringen og omfattende boligutbygging. Over halvparten av veksten skyldes et positivt flytteoverskudd, dominert av høy tilflytting fra utlandet.

^{Figur 1: Historiske tall og befolkningsframskriving fordelt på aldersgrupper. Kilde SSB/Kompas}

Fra 2014 har det skjedd et taktskifte i befolkningsutviklingen. Selv om man fremdeles har en positiv befolkningsvekst, har veksten avtatt. Den senere tids positive innflyttingsoverskudd skyldes først og fremst innflytting fra andre kommuner i Rogaland. Rogaland samlet sett har et negativt flytteoverskudd de siste årene.

^{Figur 2: Flytting inn og ut av Sandnes i perioden 2005 - 2020 for aldersgruppen 20-29 år. Kilde SSB/Kompas}

Endringen skyldes i stor grad omstilling i olje- og gassektoren, som konsekvens av oljeprisfallet i 2014. Man må legge til grunn at vekstkraften i denne næringen på sikt ikke vil være like sterk som den har vært tidligere, og at man som region ikke kan forvente den samme veksttakten som en har hatt de forutgående 20 årene.

Man er i ferd med å sluttføre flere store utbyggingsområder; Bogafjell, Kleivane, Sørbø- Hove, Ganddal, Austrått. Stadig større del av framtidig boligbygging vil komme i form av transformasjons- og fortettingsprosjekter i sentrum og bybåndet mellom Stavanger og Sandnes. Fortettings- og transformasjonsbasert boligbygging er både mer tids- og kostnadskrevende enn flateutbygging, og det er grunn til å forvente en mer avdempet boligbygging i tiåret som kommer sammenlignet med tiåret man har lagt bak seg.

^{Figur 3: Beregnet endring i bruttoprodukt i fylker (2018-2050). Tall i prosent (faste priser) Kilde: Regionale utviklingstrekk 2021/Vista Analyse.} 

Rapporten Regionale utviklingstrekk beregner forventet økonomisk vekst i fylkene basert på forventet utvikling i ulike næringer. Som figur 3 viser, forventes ingen eller svakt negativ vekst i fylkesvis bruttoprodukt for Rogaland. Den svake utviklingen skyldes først og fremst forventninger om redusert aktivitet i olje- og gassnæringen[1]. Det hefter stor usikkerhet om framskrivinger i et så langt tidsperspektiv, men framskrivingen gir en klar pekepinn på at Rogalands relative vekstkraft sammenlignet med andre fylker svekkes. Dette, kombinert med større konkurranse med andre regioner om arbeidskraft, kan føre til forsterket negativ flyttebalanse mellom Rogaland og landet ellers.

1.2 Endret befolkningssammensetning

Ser man nærmere på utvikling innenfor de enkelte aldersklassene, er det særlig tre tendenser som er tydelige i det langsiktige perspektivet:

• Utflating av vekst i de yngre aldersgruppene
• Tiltakende vekst i de eldre aldersgruppene
• Synkende sysselsettingsrate

Utflating av vekst i de yngre aldersgruppene

Man har lagt bak seg en lengre periode med sterk vekst i de yngre aldersgruppene. Fra 2020 forventes denne veksten å avta. Mens det i perioden 2006-2020 var en tilvekst på rundt 1 800 barn i barneskolealder, forventes den samlede tilveksten i perioden 2020-2040 å være rundt 450 for samme aldersgruppe. I perioden 2022-2030 forventes stabil eller noe reduksjon i antall barn i barnehage og barneskolealder.

^{Figur 4: Utvikling i ulike aldersgrupper for aldersgruppen 1-15 år. Kilde SSB/Kompas}

Utflatet vekst i de yngre aldersgruppene vil gi nødvendig pusterom i forhold til investeringer innenfor skole og barnehagesektoren. Det er viktig at man bruker dette pusterommet til å optimalisere tilbudet; endringer i skolestruktur og barnehagestruktur bør vurderes der dette er hensiktsmessig.

Tiltakende vekst i de eldre aldersgruppene

Sandnes har, med sin unge befolkning, hatt en svært beskjeden andel av sine innbyggere innenfor de eldre aldersgruppene. I perioden fram mot 2040 vil man se en kraftig vekst i denne delen av befolkningen. Veksten i aldersgruppen 80 år og eldre forventes å øke med 150 prosent i perioden fra 2020-2040

Relativ endring i befolkning, målt fra 2021, i prosent

^{Figur 5: Fremskrevet prosentvis utvikling for ulike aldersgrupper i perioden 2020-2040}

Vekst i de eldre aldersgruppene kan føre med seg mye positivt. Kommunen får en større andel av «yngre eldre» - pensjonister som kan være en stor ressurs for samfunnet de er en del av. De kan forventes å ha bedre helse, utdanning og økonomi enn tidligere generasjoners pensjonister.  

^{Figur 6: Utvikling i aldersgruppen 65+, faktisk vekst fra 2006-2020 og fremskrevet for perioden 2020-2040. Kilde SSB/Kompas}

Veksten i den eldre delen av befolkningen vil også føre med seg økte aldersrelaterte utfordringer. Dette vil i størst grad være knyttet til veksten i aldersgruppen 85 år og eldre, der andelen som mottar tjenester i eget hjem eller på institusjon er høyest. For å møte denne veksten er kommunen avhengig av å gjøre en rekke grep i tiden framover, for å unngå at kostnadsveksten kommer ut av kontroll.

Synkende sysselsettingsrate

Synkende fødselstall og høyere levealder har gradvis endret alderssammensetningen i befolkningen. Befolkningen blir eldre, og en konsekvens av dette er at det også blir andelsmessig færre yrkesaktive per ikke-yrkesaktiv. Trenden er nasjonal, langt på vei også europeisk, men har ikke vært så tydelig å få øye på i Sandnes, som på grunn av tilflytting har hatt en stor andel av personer i yrkesaktiv alder.  

På landsbasis forventes forholdstallet mellom antall yrkesaktive og antall ikke-yrkesaktive å synke fra 3,9 i 2020 til 2,5 i 2040. Tilsvarende tall for Sandnes er 4,6 (Rogaland 4,5) i 2020 synkende til 3,0 (Rogaland 2,8) i 2040.  

Denne utviklingen vil føre til større konkurranse om arbeidskraften, og på sikt også mangel på arbeidskraft. For å møte utfordringen må man fortsette arbeidet med automatisering og effektivisering, få flere medarbeidere til heltidsstillinger og legge til rette for at medarbeidere ønsker å stå lenger i jobb. Samarbeid med frivillig sektor vil også bli viktig.

1.3 Flere faller utenfor

De siste 25 årene har norske husholdninger hatt en betydelig inntekstvekst. Inntektsveksten har bidratt til økt kjøpekraft og bedrede levekår for alle grupper. Samtidig har veksten vært sterkere i de høyeste inntektsgruppene enn i de laveste, slik at man har fått en større inntekstulikhet i landet enn det man hadde på 1980-tallet.

«Selv om vi har høy inntektsmobilitet i Norge, sammenlignet med andre land, er det likevel slik at levekår i noen grad også går i arv her i landet. Barn som vokser opp i husholdninger med vedvarende lavinntekt, og i husholdninger uten voksne med arbeidstilknytning, har forhøyet sannsynlighet for selv å ha lave inntekter og andre levekårsutfordringer som voksne» (Perspektivmeldingen 2021)

Sandnes har tradisjonelt vært et samfunn med lite ulikheter, både økonomisk og sosialt. Men selv om tallene er små, er det likevel en urovekkende vekst i indikatorer som tyder på økende ulikheter.

Barn i husholdninger i Sandnes med vedvarende lavinntekt

^{Figur 7: Kilde: BUFdir, bygget på tall fra SSB}

Figuren over viser både antall og andel barn som lever i husholdninger som i mer enn tre år har hatt lavere inntekt enn 60 prosent av medianinntekten i Norge. Antallet barn i Sandnes som lever i vedvarende lavinntekt er doblet fra 2013 til 2018.

Ungt utenforskap

Tabellen viser at andelen mottakere av uføretrygd har økt i den yngste delen av befolkningen (18-44 år). Denne trenden gjelder hele landet, også i Sandnes.

^{Figur 8: Andel mottagere av uføretrygd i prosent i perioden 2013-2018. Kilde statistikkbanken til FHI/SSB}

Tallene for 2018 og levekårsundersøkelsen viser at andelen mottakere av uføretrygd i 2018 var 3,3 prosent for Sandes som helhet.

^{Figur 9: Andel av aldersgruppen 16-24 år med fullført videregående skole innen fem år etter oppstart. Kilde IMDI}

Figuren over viser en oversikt over personer mellom 16 og 24 år som fullførte videregående skole innen fem år etter oppstart. Tallene er fra 2019. Sandnes har lavere andel som gjennomfører i både innvandrerbefolkningen og i den øvrige befolkningen sammenlignet med Stavanger og Sola. Personer med liten eller ingen formell utdanning har normalt svakere tilknytning til arbeidslivet, og er som regel de som bærer den største byrden i form av permitteringer eller oppsigelse i perioder med lav økonomisk aktivitet.

Utviklingstrekkene må møtes med fokus på tidlig og koordinert innsats rettet mot sårbare barn og unge.

Økende forskjell i levekår

Levekårsundersøkelsen viser en tydeligere tendens til opphopning av levekårsforskjeller mellom de ulike levekårssonene i Sandnes.

^{Figur 10: Andel mottakere av NAV-ytelser fordelt på levekårssoner i Sandnes. Tall fra 2018. Kilde: Levekårsundersøkelsen 2020/SSB}

Figuren over viser at det er en samvariasjon mellom andelen mottakere av NAV-ytelser. Høy andel av en ytelse indikerer at det er mange mottakere av andre ytelser i samme levekårssone, og motsatt. Levekårssonene med høy andel mottakere av NAV-ytelser er også preget av høy andel av personer med lav utdanning. Størst levekårsutfordringer finner man i sentrumsområdene, men også områder rundt Varatun og Roald Amundsensgate og områder på Hana skiller seg noe ut.  

2. Klimaendringer

FN’s klimapanel anslår at menneskelig aktivitet har ført til en global oppvarming på omtrent 1 grad sammenlignet med førindustriell tid. Klimapanelet forventer videre økning av temperaturen i størrelsesorden 1,5–4 grader i tiden fram til år 2100.

«Verdenssamfunnet står overfor en enorm, felles utfordring for å redusere utslippene av klimagasser. Samtidig må vi forberede oss på konsekvensene av at klimaet endrer seg, med økt risiko på mange områder. Omstilling til et grønnere samfunn og forebygging av klimarisiko vil innebære kostnader på kort sikt. Derfor er det viktig at tiltakene som settes inn, er effektive.» (Perspektivmeldingen 2021)

Den sjette hovedrapporten fra FN’s klimapanel (2021–2022), trekker opp fem utvalgte utslippsscenarier basert på utviklingen i menneskeskapte CO2 utstlipp. De anslåtte konsekvensene for globalt klima i form av endringer i global overflatetemperatur er gjengitt i tabellen under.  

^{Figur 11: Endringer i global overflatetemperatur siden førindustriell tid, vurdert for utvalgte 20-årsintervall og fem ulike scenarier for utvikling av menneskeskapt CO2: Kilde: FN’s klimapanel, delrapport 1 til 6. hovedrapport}

Lov om klimamål (Klimaloven) setter nasjonale mål for reduksjon av klimagassutslipp. Her lovfestes at klimagassutslippene skal være redusert med minst 50 prosent av utslippsnivået målt mot referanseåret 1990. Det langsiktige målet er at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, noe som innebærer en reduksjon på 90-95 prosent.

I Norge kommer hoveddelen av klimagassutslippene fra industri, olje- og gassvirksomhet, veitrafikk, sjøfart og jordbruk. Dette er utslippsområder som i stor grad krever nasjonale tiltak og virkemidler. Sandnes kommune kan likevel bidra til reduksjon i klimagassutslipp gjennom sin rolle som planmyndighet, eiendomsbesitter, tjenesteleverandør og samfunnsutvikler.

^{Figur 12: Utviklingen i utslipp for Sandnes kommune per år målt i tonn CO2. I statistikken fra Miljødirektoratet beregnes utslipp fra klimagassene karbondioksid (CO2), lystgass (N2O) og metan (CH4). Utslipp fra lystgass og metan blir omregnet til CO2-verdier, kalt CO2-ekvivalenter, for å tydeliggjøre effekten av utslipp i en felles enhet. Kilde: Miljødirektoratet 2021}

Veitrafikk bidrar med den største andelen (rundt 40 prosent) av klimagassutslippene i Sandnes. Tre fjerdedeler av utslippene fra transport kommer fra lette kjøretøy, eller persontrafikk. I klimaforliket fra 2012 ble det bestemt at veksten i persontransport skal tas med kollektivtransport, sykling og gange, også kalt nullvekstmålet. Bymiljø- og byvekstavtaler er et virkemiddel for å nå dette målet. Dette er avtaler som gjensidig forplikter kommuner, fylkeskommuner og staten. Gjennom Bypakken har Sandnes kommune sammen med Rogaland fylkeskommune, Stavanger, Sola og Randaberg kommune inngått slik byvekstavtale med staten.

I byvekstavtalene er det også en arealdimensjon. Staten bidrar med store summer til kollektivsatsing og satsing på sykkel og gange mot at kommunen forplikter seg til at framtidig utvikling av boliger og arbeidsplasser skjer på en måte som styrker kollektivtilbudet og reduserer behovet for transport. Oppfølging skjer gjennom revisjon av kommuneplanen.

Sandnes er en stor landbrukskommune, og utslipp fra landbruket utgjør omkring 20 prosent av de direkte utslippene fra gamle Sandnes kommune, og om lag halvparten av utslippene fra gamle Forsand kommune. Utslipp fra jord og drøvtyggere utgjør en betydelig del av det totale utslippet. Sandnes har en relativt høy andel drøvtyggere, og vil dermed komme ut med et relativt stort utslipp. Gjennom veiledning og tilskuddsforvaltning kan imidlertid kommunen bidra til mer klimavennlig gjødselhåndtering og påvirke driftsmåter som reduserer klimagasser fra jord. Landbruksareal bidrar til binding av CO2. Myr består av torv og er i praksis et stort CO2-lager. Oppdyrking og massutskifting av myr gir et særlig høyt utslipp. Bevaring av landbruksareal og spesielt myr vil derfor være et viktig klimatiltak.

Den tredje store sektoren for direkte utslipp fra Sandnes kommune er energiforsyning. Utslippene kommer i hovedsak fra IVAR IKS sitt forbrenningsanlegg på Forus. IVAR IKS har satt i drift et avansert ettersorteringsanlegg for restavfall som i stor grad fjerner plast fra restavfallet før det går til forbrenning hos Forus Energigjenvinning. Plast utgjør normalt hovedkilden til fossilt CO2-utslipp fra forbrenningsanlegg. Sorteringsanlegget har vært gjennom en testperiode i 2019, og skal etter planen være i full drift fra 2020. Sortering og gjenvinning av avfallet er det viktigste tiltaket for å redusere utslippene fra avfallshåndtering. Når sorteringsanlegget er i full drift anslår IVAR IKS at utslipp av fossilt CO2 fra avfallsforbrenningen vil være halvert.

Konsekvensene av klimaendringer vil for Sandnes sin del særlig være knyttet til økt nedbør og flom, og økt fare for jord-, flom og sørpeskred. I tillegg kommer utfordringer knyttet til havnivåstigning, stormflo og bølgepåvirkning. Kommunens klima- og miljøplan samler kommunes politikk og prioriteringer innenfor klima, energi og miljø i en felles plan.

3. Endrede økonomiske forutsetninger

Kommuneøkonomien har vært trang over mange år, og det er lite som tyder på at man kan sette vår lit til økte statlige overføringer for å redde oss inn.

«Svekket produktivitetsvekst de siste tiårene er en utfordring vi deler med de fleste vestlige land. For Norge vil i tillegg petroleumsnæringen miste mye av sin betydning som vekstmotor for norsk økonomi i tiden fremover. Omstillingen har allerede begynt. Over tid vil petroleumsinntektene avta, og pensjonsfondet vil snu fra å vokse raskere, til å vokse saktere enn resten av økonomien. Sammen med lavere vekst i skatteinntektene framover og økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg, bidrar det til at handlingsrommet i offentlige budsjetter blir trangere. Om få år vil statens utgifter vokse raskere enn inntektene» (Perspektivmeldingen 2021)

Sandnes «fanges inn» av mange års suksess med Sandnesmodellen. Man har over mange år lagt til rette for rimelige boliger for «folk flest», og har derfor flere innbyggere med lavere inntekter enn i våre nabokommuner. Denne utviklingen har gitt oss stort investeringsbehov knyttet til sosial infrastruktur (skoler, barnehager, idrettsanlegg m.m), men lavere skatteinntekter enn våre naboer. Sandnes er derfor, i enda større grad enn nabokommunene, avhengig av å kontrollere kostnadsveksten i egen økonomi.

Etterspørsel etter flere tjenester vil i mindre grad kunne løses med økte rammer. I stedet vil det være behov for dialog rundt forventninger og ambisjoner. Fokus må være på tidlig innsats og hjelp til selvhjelp, for å forebygge framtidig kostnadsvekst i behandlende sektorer. Morgendagens utfordringer må løses i fellesskap og samarbeid med innbyggerne. Og man må være forberedt på at det må gjøres veivalg og prioriteringer som ikke alle vil være tilfreds med.

4. Konsekvenser for kommunens tjenesteproduksjon

Utfordringsbildet som trekkes opp gjennom perspektivmeldingen kan bare løses gjennom omfattende omstilling av kommunens tjenesteproduksjon og kommunale tilrettelegging.

Målbildet er en kommune som fortsetter å gi innbyggere – etter behov – nødvendige og gode tjenester, men som bidrar til at alle kan ta ansvar for egne liv, være selvhjulpne og mestre egen hverdag. For å komme dit vil man være avhengig av å omstille deler av kommunens tjenestetilbud.

For å lykkes, må kommunen jobbe både med kostnadseffektivitet – gjøre ting på rett måte, og formålseffektivitet – gjøre de rette tingene. Sentralt i omstillingsarbeidet er å først spørre seg om kommunen gjør det riktige tingene (formålseffektivitet), og deretter om man gjør disse tingene på riktig måte (kostnadseffektivitet).

En kommune er innbyggernes organiserte fellesskap, men kommunen kan ikke løse alle oppgaver i samfunnet. Det gode livet må først og fremst skapes av innbyggerne selv, i familiene, på jobb og skole og i sosiale fellesskap. Det er summen av innbyggernes egen innsats, kommunens bidrag og lokalt samarbeid som gir den gode hverdagen, sikrer barn og unge en god oppvekst og gir eldre en trygg, aktiv og meningsfylt hverdag.

Kritiske suksessfaktorer vil være:

• Gode grunntjenester innenfor oppvekstfeltet, med særlig fokus på forebygging og tidlig innsats for å forhindre utenforskap
• Fokus på hverdagsmestring og hjelp til selvhjelp for mottakere av kommunale omsorgstjenester
• Kompakt byutvikling for å sikre jordvern og naturmangfold og motvirke vekst i klimagassutslipp
• Styrket folkehelse gjennom gode arenaer for fysisk og kulturell utfoldelse  
• Aktivt samspill mellom kommune, innbyggere, frivillig sektor og næringsliv for å møte framtidens utfordringer