Økonomiske måltall for bærekraftig utvikling

Økonomiske måltall for bærekraftig utvikling

Kommunelovutvalget la våren 2016 fram NOU 2016:4 ny kommunelov. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) sendte utredningen ut på høring med høringsfrist 6. oktober 2016. Sandnes kommune ga i all hovedsak sin tilslutning til den framlagte NOU, jamfør høringsuttalelse i bsak 116/16. Den nye kommuneloven ble vedtatt av Stortinget den 8. juni 2018.

Ny kommunelov inneholder en ny generalbestemmelse som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Det nevnes nøye prioriteringer, jevnlig oppfølging av budsjett, egenfinansiering av investeringer, planmessig vedlikehold av eiendom og håndtering av risiko som noen stikkord for god langsiktig økonomiforvaltning.

Den nye kommuneloven inneholder nå en lovfestet plikt til å benytte finansielle måltall som verktøy for langsiktig styring av kommunens økonomi. Ny kommunelov inneholder likevel ikke noen klare føringer til hvilke måltall som kan være aktuelle. Kommunen må selv definere gode og relevante måltall, som videre kan bidra til å synliggjøre økonomiske prioriteringer på en enkel og lettfattelig måte. På bakgrunn av dette vedtok Sandnes kommune i handlings- og økonomiplan 2021-2024 mål på nøkkeltallene gjengitt i tabellen under.

Tabellen over viser resultatene for Sandnes kommune i 2020. Som tabellen viser, leverte Sandnes kommune gode resultater på de fleste nøkkeltallene i 2020. Netto driftsresultat på 2,3 prosent er over både vedtatte mål i Sandnes kommunes økonomiplan 2021-2024 og det anbefalte nivået til teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) på 1,75 prosent. Sandnes kommune hadde mye i oppsparte reserver i form av disposisjonsfond. Arbeidskapitalen, som både benyttes for å angi likviditet (evnen til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller) og soliditet (evnen til å tåle tap), er positiv.

Når det gjelder nøkkeltallene knyttet til gjeld, ligger disse over vedtatte mål i Sandnes kommunes økonomiplan 2021-2024. I 2020 var langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene på 116,6 prosent i Sandnes. Det er positivt at netto lån med renteeksponering er lavt.

Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene

Netto driftsresultat viser hva kommunen sitter igjen med av løpende inntekter etter at løpende utgifter er trukket fra. I tillegg til inntekter og utgifter knyttet til den ordinære driften, inngår også finansinntekter- og utgifter. Netto driftsresultat kan benyttes til finansiering av investeringer eller avsettes til senere bruk, og gir dermed en indikasjon på kommunens økonomiske handlefrihet.

Figuren under viser netto driftsresultat blant ASSS-kommunene i 2020. I tillegg vises snittet for landet og for Rogaland.

Gjennomsnittlig netto driftsresultat for ASSS-kommunene var på 2,6 prosent i 2020, men det er store forskjeller mellom kommunene. Netto driftsresultat for alle landets kommuner samlet ble positivt med 2,3 prosent. Dette er en økning fra 2019, da netto driftsresultat for alle kommunene var positivt med 1,4 prosent. Som en ser ligger Sandnes på landsgjennomsnittet, men under snittet blant ASSS-kommunene og snittet for Rogaland.

Figuren under viser utviklingen i netto driftsresultat for Sandnes og for landet i perioden 2016-2020. De stiplede linjene viser prognosen for årene 2021-2025 i henhold til framlagt økonomiplan. 

Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter, 2016-2025

I 2022 er det budsjettert med et netto driftsresultat på 0,5 prosent som utover i perioden forventes å øke til 1,8 prosent i 2025.

Sandnes kommune skal ha en forsvarlig økonomiforvaltning som legger til rette for framtiden. Teknisk beregningsutvalg anbefaler et netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene på 1,75 prosent. For 2018 og 2019 ble målet på netto driftsresultat satt til 3 prosent, og de gode resultatene i perioden 2014-2018 skyldtes i stor grad bedre skatteinntekter for alle landets kommuner enn det regjeringen la opp til. I forbindelse med handlings- og økonomiplan 2020-2023 ble imidlertid måltallet redusert fra 3 prosent til 1,5 prosent på bakgrunn av kommunens lave disponible inntekter. Resultatet for 2019 ble et netto driftsresultat på 0,5 prosent og for 2020 et netto driftsresultat på 2,3 prosent. Fortsatt lave disponible inntekter, omstillingsbehov i tjenesteområdene samt økt lånegjeld i årene som kommer, medfører at kommunedirektøren foreslår at målet på netto driftsresultat settes til 1,5 prosent av driftsinntektene også for 2022.

Nøkkeltallet netto driftsresultat settes til 1,5 prosent av driftsinntektene.

Disposisjonsfond + mindreforbruk i prosent av driftsinntektene

Disposisjonsfond er oppsparte midler som fritt kan benyttes til finansiering av drifts- eller investeringsutgifter.

Regnskapsmessig mer- eller mindreforbruk er bunnlinjen i kommuneregnskapet. De nye reglene for avslutning av årsregnskapet fra og med 2020 tar utgangspunkt i regnskapet slik det gjøres opp etter gjennomføring av budsjettdisposisjonene, det vil si bruk av og avsetning til fond, overføring fra drift til investering og inndekking av tidligere års merforbruk.

Dersom driftsregnskapet viser et foreløpig mer- eller mindreforbruk skal det gjennomføres årsavslutningsdisposisjoner i form av strykninger med videre. Disse disposisjonene går lengre enn det som var tilfellet tidligere, blant annet vil det etter de nye bestemmelsene ikke kunne avlegges driftsregnskap med mindreforbruk eller investeringsregnskap med udisponert beløp.

Ved et foreløpig mindreforbruk skal en først stryke bruk av disposisjonsfond, da det ikke er behov for disse midlene i regnskapet. Dernest skal en dekke inn tidligere års merforbruk. Dersom en fremdeles har et mindreforbruk, avsettes dette til disposisjonsfond. Fra og med 2020 vil derfor et eventuelt foreløpig mindreforbruk allerede ha blitt avsatt til disposisjonsfond, og linjen i tabellen under vil vise 0.

Nøkkeltallet sier noe om hvor stor økonomisk buffer kommunen har for sin løpende drift. Tabellen under viser utviklingen i nøkkeltallet i perioden 2016-2020.

God økonomistyring i virksomhetene har medført at årlige mindreforbruk har kunnet blitt avsatt til disposisjonsfond, og en ser at summen av disposisjonsfond har økt fra kr 527 millioner i 2016 til kr 660 millioner i 2020. Noe av grunnen til nedgangen fra 2019 til 2020 skyldes vedtatt bruk av disposisjonsfond på kr 100 millioner i handlings- og økonomiplan 2020-2023. Dette ble gjort på grunn av store disposisjonsfond, og for å dempe økningen i lånegjelden og derav rente- og avdragsbelastningen i driftsbudsjettet. Summen av disposisjonsfond tillagt årlig mindreforbruk i prosent av kommunens driftsinntekter har vært i størrelsesorden 12-13 prosent i perioden 2016-2019, med en liten nedgang til 10,7 prosent i 2020. Vedtatt måltall på nøkkeltallet ble i gjeldende økonomiplan 2021-2024 for Sandnes kommune satt til minimum 7 prosent.

Figuren under viser nøkkeltallet blant ASSS-kommunene og snittet for landet og Rogaland i 2020.

Snittet for ASSS-kommunene var i 2020 på 11,2 prosent, men det er store forskjeller mellom kommunene. Spesielt Bærum trekker snittet betydelig opp (uten Bærum er snittet på 9,1 prosent). Som en ser ligger Sandnes kommune marginalt over snittet for landet (10,6 prosent), men noe under snittet for Rogaland (11,7 prosent).

Kommunens inntekter skal disponeres slik at det gis gode tjenester til kommunens innbyggere. Å bygge opp store disposisjonsfond og reserver bør derfor ikke være et mål i seg selv. Det er likevel fornuftig å ha oppsparte midler på disposisjonsfond som en økonomisk buffer til framtidige tiltak. Det foreslås derfor å sette målet noe lavere enn det som har blitt resultatet de siste fem årene. 

Nøkkeltallet disposisjonsfond + mindreforbruk settes til minimum 7 prosent av driftsinntektene.

Arbeidskapital (fratrukket premieavvik) i prosent av driftsinntektene

Arbeidskapitalen er lik omløpsmidler (fratrukket premieavvik) fratrukket kortsiktig gjeld. Arbeidskapitalen omfatter bankinnskudd, verdipapirer (aksjer, sertifikater og liknende) og kortsiktige fordringer, fratrukket kassakredittlån og leverandørgjeld. Premieavvik er regnskapsteknisk definert under kortsiktige fordringer/gjeld, men er i realiteten bare en periodiseringspost. Premieavviket er derfor trukket fra i indikatoren for arbeidskapital for å få et bedre mål på likviditeten. Utviklingen i arbeidskapital bestemmes av forskjellen mellom årets tilgang og bruk av midler, korrigert for årets endring i ubrukte lånemidler.

Arbeidskapital benyttes både for å angi likviditet (evnen til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller) og soliditet (evnen til å tåle tap). Arbeidskapitalen bør være positiv, og normtall for tilfredsstillende arbeidskapital er at den bør utgjøre 10-15 prosent av driftsinntektene.

Når arbeidskapitalen (AK=OM–KG) er positiv, betyr det at kommunen har tilstrekkelig likviditet til å dekke utbetalinger. 

Formelen for arbeidskapital kan skrives om, slik at kommunens soliditet framkommer. Formelen AK=(EK+LG)-AM viser differansen mellom langsiktig kapital (EK+LG) og investeringer i anleggsmidler. En positiv arbeidskapital betyr da at det er tilstrekkelig med langsiktig kapital til å dekke langsiktige investeringer. Dersom arbeidskapitalen er negativ, betyr dette at det er brukt kortsiktig gjeld til å dekke langsiktige investeringer. Tabellen under viser utviklingen i arbeidskapital i prosent av driftsinntektene i perioden 2016-2020.

Som en ser er nøkkeltallet økt fra 13,6 prosent i 2019 til 17,6 prosent i 2020. Årsaken er knyttet til redusert premieavvik og lavere kortsiktig gjeld. Nøkkeltall for likviditetsgrad 1 og 2 er også tatt med for å få et mer nyansert bilde over kommunens likviditet.

Normen for god likviditetsgrad 1 er at omløpsmidlene delvis bør være finansiert av langsiktig kapital. Omløpsmidler bør derfor være større enn den kortsiktige gjelden. Normtall for god likviditetsgrad 1 er satt til 2. Likviditetsgrad 2 består av de mest likvide omløpsmidlene (bankinnskudd) sett i forhold til kortsiktig gjeld. Normen for god likviditetsgrad 2 er at de mest likvide omløpsmidlene bør være minst like store som kortsiktig gjeld, altså 1.

Som tabellen over viser kan en si at likviditetssituasjonen i Sandnes kommune i 2020 var meget tilfredsstillende. Det er viktig å presisere at nøkkeltallene er satt utfra regnskapstall per 31. desember. Per 31. desember 2020 var omløpsmidler fratrukket premieavvik på kr 2,03 milliarder, og av dette utgjorde bankinnskudd i overkant av kr 1,3 milliarder. Dette er bankinnskudd nøyaktig ved årsskifte, og erfaringsmessig kan saldo på bankinnskudd variere med +/- kr 200-300 millioner fra dag til dag enkelte ganger i året. Slike variasjoner kan utgjøre store utslag på nøkkeltallene knyttet til likviditet, så hensyntatt dette foreslås det å sette målet for arbeidskapital i prosent av driftsinntektene innenfor intervallet 10-15 prosent.

Som figuren under viser er det store variasjoner blant ASSS-kommunene når det kommer til arbeidskapital, men en ser at Sandnes i 2020 lå noe under snittet for landet (18,1 prosent) og i Rogaland (18,2 prosent).

Nøkkeltallet arbeidskapital settes til 10-15 prosent av driftsinntektene.

Langsiktig gjeld og lånegjeld som betjenes av frie inntekter

Langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) er gjeld som er tatt opp til investeringer etter kommuneloven § 50. Dette vil også omfatte sertifikatlån når disse har finansiert investeringer i bygg, anlegg og andre varige driftsmidler. Indikatoren gir uttrykk for kommunens utestående, brutto låneopptak.

I tillegg til å benytte langsiktig gjeld i prosent av driftsinntektene som nøkkeltall, velges det også å se på lånegjelden som betjenes av frie inntekter (skatt og rammetilskudd). Langsiktig gjeld inkluderer startlån, lån som staten betjener i forbindelse med eldre- og psykiatriplanen, lån med rentekompensasjon til skolebygg og svømmehaller samt lån som betjenes av gebyrinntekter i VAR-sektoren. Lån som betjenes av frie inntekter viser det låneopptaket kommunen selv må finansiere ved hjelp av frie inntekter, og det er utviklingen i denne lånegjelden som er kritisk med hensyn til kommunens framtidige handlingsrom.

Tabellen under viser utviklingen i langsiktig gjeld i prosent av driftsinntektene og lånegjeld som betjenes av frie inntekter i perioden 2016-2020.

Som tabellen viser har langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene økt fra 100,4 prosent i 2016 til 116,6 prosent i 2020, og lånegjelden som betjenes av frie inntekter har økt fra 79,0 prosent i 2016 til 93,4 prosent i 2020. Nøkkeltallene knyttet til gjeld lå dermed over måltallene i 2020. I framlagt økonomiplan 2022-2025 vil langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene utgjøre 136,9 prosent i 2025, og lånegjeld som betjenes av frie inntekter vil tilsvarende utgjøre 97,2 prosent. Nøkkeltallene vil i 2025 dermed overstige måltallene på 110 prosent (langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene) og 90 prosent (lånegjelden som betjenes av frie inntekter).

Som figuren under viser er det store variasjoner blant ASSS-kommunene når det kommer til langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) i prosent av driftsinntektene. Snittet blant ASSS-kommunene eksklusiv Oslo var i 2020 på 102,6 prosent. Som en ser ligger Sandnes over snittet blant ASSS-kommunene, og også over snittet for landet (99,1 prosent) og i Rogaland (93,2 prosent).

Sandnes kommune har høy gjeld og lav vekst i frie inntekter i årene framover. Framtidig investeringsnivå bør derfor holdes på et lavere nivå enn det man har hatt de seneste årene for at langsiktig lånegjeld ikke øker betydelig i årene framover. De langsiktige målene på nøkkeltallene settes derfor lavere enn det prognosen viser i 2025.

Nøkkeltallet langsiktig lånegjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) skal ikke overstige 110 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

Nøkkeltallet lånegjeld som betjenes av frie inntekter skal ikke overstige 90 prosent av kommunens frie inntekter.

Sertifikatlån i prosent av langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser)

Sertifikatlån er kortsiktige lån med løpetid på inntil tolv måneder. Det betales ikke avdrag i løpetiden, og ved lånets utløp må låntaker enten nedbetale eller fornye avtalen. Variabelen angir hvor stor del av kommunens langsiktige gjeld som er sertifikatlån og gir uttrykk for i hvilken grad kommunen går i sertifikatmarkedet når den skal ta opp lån. Ettersom kommunen ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko sammenlignet med å ta opp lån med lenger løpetid. Når sertifikatgjelden som andel av langsiktig gjeld ses sammen med indikatoren for langsiktig gjeld og lån som betjenes av frie inntekter, kan den også gi uttrykk for hvor stor sertifikatgjelden er i forhold til kommunens driftsinntekter. Dette kan ses opp mot indikatoren for kommunens arbeidskapital for å kunne gi uttrykk for hvilken refinansieringsrisiko kommunen har påtatt seg.

Per 31. desember 2020 hadde Sandnes kommune kr 2,3 milliarder i sertifikatlån. Dette utgjorde 32,4 prosent av langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser.

Ved å være i sertifikatmarkedet vil kommunen være utsatt for refinansieringsrisiko. Refinansieringsrisiko omhandler faren for at kommunen får problemer med å refinansiere gjeld, og problemet kan oppstå dersom noe uventet skjer i markedet. Dette kan medføre mangel på likviditet i markedet og kommunen kan dermed få problemer med å ta opp nye eller refinansiere lån. Risikoen anses som lav, da kommuner vurderes som særdeles sikre låntakere. Kommunen kan derimot utsettes for økte marginpåslag.

Kommunen styrer sin gjeldsforvaltning etter flere momenter som er med på å redusere denne risikoen. Ett enkelt sertifikatlån skal ikke være større enn kr 300 millioner. En annen viktig faktor for å redusere refinansieringsrisikoen er å spre låneforfallene utover de neste 12 månedene. Figuren under viser sertifikatlånenes forfallstruktur de neste 12 månedene (per 2. tertial 2021). Lånenes forfall er spredt utover flere måneder. Kommunen prøver å unngå å ha lån til forfall mot slutten av året, da man historisk har sett økte marginpåslag i markedet på denne tiden. 

Forfall sertifikatlån neste 12 måneder

Kommunes overordnede strategi er å ha lav finansiell risiko og høy likviditet. Kommunens finansportefølje (rentebærende eiendeler og gjeld) skal forvaltes som en helhet hvor en søker å oppnå lavest mulig netto finansutgifter samt best mulig avkastning innenfor akseptabel risiko. Gunstige betingelser i sertifikatmarkedet sammenlignet med langsiktigfastrenteavtaler, kombinert med lav refinansieringsrisiko tilsier at kommunen bør ha en viss andel gjeld plassert i sertifikatmarkedet. Det foreslås derfor at nøkkeltallet andel sertifikatlån settes til under 70 prosent av langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser. Nøkkeltallet bør sees i sammenheng med nøkkeltallet netto renteeksponering (se avsnitt under).

Nøkkeltallet andel sertifikatlån settes til under 70 prosent av langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser).

Netto lån med renteeksponering i prosent av driftsinntektene

Netto renteeksponering tar utgangspunkt i kommunenes langsiktige gjeld. Kommuner har både store passiva (gjeld) og store aktiva (fordringer og likviditet), og langsiktig gjeld gir i seg selv ikke uten videre et riktig bilde av gjeldsbyrden. Deler av gjelden vil være knyttet til forhold som ikke, eller bare delvis, belaster kommuneøkonomien. Kommunene har utlån til andre, og staten dekker renteutgifter på investeringer foretatt innen rentekompensasjonsordningene for skoler, sykehjem og kirkebygg. Innen selvkostregulerte tjenester blir renter og avdrag dekket gjennom gebyrene fra innbyggerne. I tillegg har kommunene likviditet (bankinnskudd og eventuelle plasseringer i sertifikater og obligasjoner), der effekten av en renteendring vil være den motsatte av effekten på gjeldssiden. Ved å korrigere for disse forholdene lages en indikator som i større grad gir uttrykk for hvor eksponert kommunen er for en endring i rentenivået.

Tabellen under viser kommunens renterisiko i perioden 2016-2020.

Som det framkommer av tabellen over, overstiger i utgangspunktet rentebærende gjeld rentebærende eiendeler med kr 3,9 milliarder per 31. desember 2020. I all hovedsak er kommunens rentebærende eiendeler plassert til flytende rente. Låneopptak er derfor også i stor grad tatt opp til flytende rente. Kommunen mottar rentekompensasjon fra Husbanken på enkelte lån, og kommunen har dermed ikke renterisiko på disse lånene. Kommunekassen har heller ikke renterisiko på lån som betjenes av andre.

Som tabellen viser, er andel lån med renterisiko svært lav og utslagene av en renteendring vil derfor være liten. Det er ikke forutsatt opptak av nye fastrentelån i planperioden, så lån med renterisiko vil øke til kr 773 millioner i 2025, tilsvarende 12,4 prosent av driftsinntektene.

Rettesnor for styring av gjeldsporteføljen skal være å optimalisere låneopptak og rentebindingsperiode i forhold til oppfatning om framtidig renteutvikling og innenfor et akseptabelt risikonivå, gitt et ønske om forutsigbarhet i lånekostnadene. Det vil dermed være lite hensiktsmessig å sette mål om andel lån med renterisiko lik null. Det foreslås derfor at netto renteeksponering ikke skal overstige 20 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

Nøkkeltallet netto lån med renteeksponering skal ikke overstige 20 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

I tabellen under er nøkkeltall med foreslåtte måltall oppsummert: