Økonomiske måltall for bærekraftig utvikling

Ny kommunelov

Kommunelovutvalget la våren 2016 fram NOU 2016:4 ny kommunelov. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) sendte utredningen ut på høring med høringsfrist 6. oktober 2016. Sandnes kommune ga i all hovedsak sin tilslutning til den framlagte NOU, jamfør høringsuttalelse i bsak 116/16. Den nye kommuneloven ble vedtatt av Stortinget den 8. juni 2018.

Den nye kommuneloven innebærer enkelte nye plikter for kommunene som hver for seg kun har mindre økonomiske og administrative konsekvenser. Nye regler, spesielt innenfor økonomisk styring av kommunen, er i stor grad i tråd med hvordan Sandnes kommune arbeider i dag.

Ny kommunelov inneholder en ny generalbestemmelse som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Det nevnes nøye prioriteringer, jevnlig oppfølging av budsjett, egenfinansiering av investeringer, planmessig vedlikehold av eiendom og håndtering av risiko som noen stikkord for god langsiktig økonomiforvaltning.

Sandnes kommune støttet utvalgets forslag om plikt til å fastsette finansielle måltall som et verktøy for langsiktig styring av kommunens økonomi. Den nye kommuneloven inneholder nå en lovfestet plikt til å benytte finansielle måltall som verktøy for langsiktig styring av kommunens økonomi. Ny kommunelov inneholder likevel ikke noen klare føringer til hvilke måltall som kan være aktuelle. Kommunen må selv definere gode og relevante måltall, som videre kan bidra til å synliggjøre økonomiske prioriteringer på en enkel og lettfattelig måte, ikke minst i årsberetningen hvor konsekvenser av mer kortsiktige økonomiske prioriteringer kan synliggjøres opp mot de finansielle måltallene.

I kommuneproposisjonen for 2018 ble den økonomiske situasjonen i kommunene basert på KOSTRA-tall omtalt. Her ble også gode og aktuelle indikatorer på nøkkeltall presentert, indikatorer som Sandnes kommune kan bruke som finansielle måltall i sin langsiktige styring av kommunens økonomi. Følgende nøkkeltall ble omtalt:

1. Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene
2. Disposisjonsfond + mindreforbruk i prosent av driftsinntektene
3. Arbeidskapital (fratrukket premieavvik) i prosent av driftsinntektene
4. Langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) i prosent av driftsinntektene
5. Sertifikatlån i prosent av langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser)
6. Netto lån med renteeksponering i prosent av driftsinntektene

Prinsippdokument kommunesammenslåing

1. januar 2020 slår Sandnes seg sammen med Forsand kommune. I prinsippdokumentet « Muligheter ved en ny kommune» er det satt overordnede økonomiske resultatmål som den nye kommunen skal bygge sine prioriteringer og styring på. Det er satt følgende overordnede resultatmål i prinsippdokumentet:

• Netto driftsresultat på minimum 3 prosent av driftsinntektene
• Netto langsiktig lånegjeld skal være på maksimum 50 prosent av driftsinntektene
• Egenfinansiering av investeringene skal være på minimum 50 prosent av total finansiering.

Dette er ambisiøse mål, men samtidig et uttrykk for en sunn økonomi som sikrer den nye kommunen nødvendig økonomisk handlefrihet til å håndtere framtidige nye behov for tjenester.

Kommunelovutvalget la våren 2016 fram NOU 2016:4 ny kommunelov. Utvalget foreslo blant annet en lovfestet plikt til å benytte finansielle måltall som verktøy for langsiktig styring av kommunens økonomi. På bakgrunn av dette vedtok Sandnes kommune i økonomiplan 2018-2021 måltall på nøkkeltallene gjengitt i tabellen under.

Som tabellen viser, leverte begge kommunene gode resultater i 2017. Netto driftsresultat på henholdsvis 19 prosent i Forsand og 4,9 prosent i Sandnes er godt over målet i både prinsippdokumentet og vedtatte mål i Sandnes kommunes økonomiplan 2018-2021. Begge kommunene har også mye i oppsparte reserver i form av disposisjonsfond. Arbeidskapitalen, som både benyttes for å angi likviditet (evnen til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller) og soliditet (evnen til å tåle tap), er positiv for begge kommuner.

Når det gjelder nøkkeltallene knyttet til gjeld, ligger disse innenfor vedtatte mål i Sandnes kommunes økonomiplan 2018-2021. I 2017 var langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene på henholdsvis 68 prosent i Forsand og 102,4 prosent i Sandnes. Det er positivt at netto lån med renteeksponering er lav i begge kommuner.

Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene

Netto driftsresultat viser hva kommunen sitter igjen med av løpende inntekter etter at løpende utgifter er trukket fra. I tillegg til inntekter og utgifter knyttet til den ordinære driften, inngår også finansinntekter- og utgifter. Netto driftsresultat kan benyttes til finansiering av investeringer eller avsettes til senere bruk, og gir dermed en indikasjon på kommunens økonomiske handlefrihet. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler et netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene på 1,75 prosent for kommunene.

Figuren under viser netto driftsresultat blant ASSS-kommunene i 2017. I tillegg vises snittet for landet og for Rogaland.

Gjennomsnittlig netto driftsresultat for ASSS-kommunene eksklusiv Oslo var på 4,4 prosent i 2017, men det er store forskjeller mellom kommunene. Netto driftsresultat for alle landets kommuner samlet ble positivt med 3,5 prosent. Dette er en nedgang fra 2016, da netto driftsresultat for alle kommunene var positivt med 3,8 prosent. Som en ser ligger Sandnes både over landsgjennomsnittet, snittet blant ASSS-kommunene og for Rogaland.

En av årsakene til det høye netto driftsresultatet blant landets kommuner i 2017 (3,5 prosent) skyldtes høyere skatteinntekter enn lagt til grunn. I statsbudsjettet for 2017 var skatteanslaget totalt for landet kr 151,9 milliarder. Dette tilsvarte en vekst fra 2016 på 1,4 prosent. I revidert nasjonalbudsjett 2017 (RNB) ble anslaget nedjustert til kr 151,4 milliarder, tilsvarende en vekst fra 2016 på 1,0 prosent. Endelige regnskapstall for 2017 viste at landets kommuner fikk inn kr 156,6 milliarder i skatteinntekter. Dette tilsvarte enn vekst fra 2016 på 4,5 prosent. I forhold til anslaget i statsbudsjettet for 2017 medførte dette kr 4,7 milliarder i merinntekter for kommunene.

Erfaringsmessig viser det seg at regnskapsmessig netto driftsresultat overstiger det budsjetterte. God økonomistyring med mindreforbruk i resultatenhetene, høyere frie inntekter enn budsjettert samt høyere tilskudd til ressurskrevende brukere er hovedforklaringene på at Sandnes kommune i 2017 fikk et netto driftsresultat på kr 265,2 millioner, tilsvarende 4,9 prosent av driftsinntektene.

Figuren under viser utviklingen i netto driftsresultat for bykassen, konsernet og for landet i perioden 2013-2017. De stiplede linjene viser prognosen for årene 2018-2022 i henhold til framlagt økonomiplan.

Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter, 2013-2022

I 2019 er det budsjettert med et netto driftsresultat på 0,7 prosent som utover i perioden forventes å stige til 1,0 prosent i 2022.

Sandnes kommune skal ha en forsvarlig økonomiforvaltning som legger til rette for framtiden. Teknisk beregningsutvalg anbefaler et netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene på 1,75 prosent. Sandnes kommune er en kommune med befolkningsvekst over landsgjennomsnittet og investeringsbehovet er fremdeles høyt. Dette tilsier at netto driftsresultat bør være høyere enn 1,75 prosent og i prinsippdokumentet for kommunesammenslåing er det satt som mål at netto driftsresultat skal være minimum 3 prosent. Selv om det kan bli vanskelig å nå 3 prosent, er rådmannen av den oppfatning at dette målet bør opprettholdes, og at man politisk må ta nødvendige valg i form av å innføre eiendomsskatt eller effektivisere og omstille driften ytterligere.

Nøkkeltallet netto driftsresultat settes til 3 prosent av driftsinntektene.

Disposisjonsfond + mindreforbruk i prosent av driftsinntektene

Disposisjonsfond er oppsparte midler som fritt kan benyttes til finansiering av drifts- eller investeringsutgifter.

Regnskapsmessig mer- eller mindreforbruk er bunnlinjen i kommuneregnskapet. Den består av årets netto driftsresultat tillagt årets bruk av fond, fratrukket årets avsetninger til fond og årets overføring av driftsinntekter til investeringsbudsjettet.

Et regnskapsmessig mindreforbruk er de midlene som er til overs etter at netto driftsresultat er disponert i tråd med kommunestyrets budsjettvedtak. Et mindreforbruk innebærer at driftsresultatet ikke er disponert fullt ut. Disposisjonsfond og mindreforbruk er i dette nøkkeltallet slått sammen for å vise hvor mye kommunen reelt sett har til disposisjon. Nøkkeltallet sier noe om hvor stor økonomisk buffer kommunen har for sin løpende drift. Tabellen under viser utviklingen i nøkkeltallet i perioden 2013-2017.

God økonomistyring i resultatenhetene har medført at årlige mindreforbruk har kunnet blitt avsatt til disposisjonsfond, og en ser at summen av kommunens disposisjonsfond har økt fra kr 208 millioner i 2013 til kr 557 millioner i 2017. I tillegg ble det avsatt kr 59,8 millioner i sak om årsoppgjør 2017, og etter disponeringer hittil i år står det i skrivende stund kr 592 millioner på disposisjonsfond. Summen av disposisjonsfond tillagt årlig mindreforbruk i prosent av kommunens driftsinntekter har økt fra 6,5 prosent i 2013 til 11,5 prosent i 2017. Vedtatt måltall på nøkkeltallet i gjeldende økonomiplan 2018-2021 ble satt til minimum 7 prosent.

Figuren under viser nøkkeltallet blant ASSS-kommunene og snittet for landet og Rogaland.

Snittet for ASSS-kommune eksklusiv Oslo var i 2017 på 11,7 prosent, men det er store forskjeller mellom kommunene, og spesielt Bærum trekker snittet betydelig opp (uten Bærum er snittet på 9 prosent). Som en ser ligger Sandnes kommune over snittet både for landet (10,2 prosent) og for Rogaland (9,9 prosent).

Kommunens inntekter skal disponeres slik at det gis gode tjenester til kommunens innbyggere. Å bygge opp store disposisjonsfond og reserver bør derfor ikke være et mål i seg selv. Det er likevel fornuftig å ha oppsparte midler på disposisjonsfond som en økonomisk buffer til framtidige tiltak. Det foreslås derfor å sette målet noe lavere enn det som har blitt resultatet de siste fire årene. Rådmannen foreslår i framlagt økonomiplan 2019-2022 å disponere til sammen kr 20,6 millioner av disposisjonsfondene.

Nøkkeltallet disposisjonsfond + mindreforbruk settes til minimum 7 prosent av driftsinntektene.

Arbeidskapital (fratrukket premieavvik) i prosent av driftsinntektene

Arbeidskapitalen er lik omløpsmidler (fratrukket premieavvik) fratrukket kortsiktig gjeld. Arbeidskapitalen omfatter bankinnskudd, verdipapirer (aksjer, sertifikater og liknende) og kortsiktige fordringer, fratrukket kassakredittlån og leverandørgjeld. Premieavvik er regnskapsteknisk definert under kortsiktige fordringer/gjeld, men er i realiteten bare en periodiseringspost. Premieavviket er derfor trukket fra i indikatoren for arbeidskapital for å få et bedre mål på likviditeten. Utviklingen i arbeidskapital bestemmes av forskjellen mellom årets tilgang og bruk av midler, korrigert for årets endring i ubrukte lånemidler.

Arbeidskapital benyttes både for å angi likviditet (evnen til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller) og soliditet (evnen til å tåle tap). Arbeidskapitalen bør være positiv, og normtall for tilfredsstillende arbeidskapital er at den bør utgjøre 10-15 prosent av driftsinntektene.

Når arbeidskapitalen (AK=OM–KG) er positiv, betyr det at kommunen har tilstrekkelig likviditet til å dekke utbetalinger. I tillegg vil kommunen ha mulighet til å betale ned på langsiktig gjeld eller la pengene stå udisponert til senere anvendelse.

Formelen for arbeidskapital kan skrives om, slik at kommunens soliditet framkommer. Formelen AK=(EK+LG)-AM viser differansen mellom langsiktig kapital (EK+LG) og investeringer i anleggsmidler. En positiv arbeidskapital betyr da at det er tilstrekkelig med langsiktig kapital til å dekke langsiktige investeringer. Dersom arbeidskapitalen er negativ, betyr dette at det er brukt kortsiktig gjeld til å dekke langsiktige investeringer. Tabellen under viser utviklingen i arbeidskapital i prosent av driftsinntektene i perioden 2013-2017.

Som en ser har nøkkeltallet økt fra 6,5 prosent i 2013 til 18,9 prosent i 2017. Årsaken er i all hovedsak knyttet til økning i omløpsmidler, spesielt i form av høyere bankinnskudd. Nøkkeltall for likviditetsgrad 1 og 2 er også tatt med for å få et mer nyansert bilde over kommunens likviditet.

Normen for god likviditetsgrad 1 er at omløpsmidlene delvis bør være finansiert av langsiktig kapital. Omløpsmidler bør derfor være større enn den kortsiktige gjelden. Normtall for god likviditetsgrad 1 er satt til 2. Likviditetsgrad 2 består av de mest likvide omløpsmidlene (bankinnskudd) sett i forhold til kortsiktig gjeld. Normen for god likviditetsgrad 2 er at de mest likvide omløpsmidlene bør være minst like store som kortsiktig gjeld, altså 1.

Som tabellen over viser kan en si at likviditetssituasjonen i Sandnes kommune i 2017 var meget tilfredsstillende. Det er viktig å presisere at nøkkeltallene er satt utfra regnskapstall per 31. desember. Per 31. desember 2017 var omløpsmidler fratrukket premieavvik på kr 1,94 milliarder, og av dette utgjorde bankinnskudd kr 1,51 milliarder. Dette er bankinnskudd nøyaktig ved årsskifte, og erfaringsmessig kan saldo på bankinnskudd variere med +/- kr 200-300 millioner fra dag til dag enkelte ganger i året. Slike variasjoner kan utgjøre store utslag på nøkkeltallene knyttet til likviditet, så hensyntatt dette foreslås det å sette målet for arbeidskapital i prosent av driftsinntektene innenfor intervallet 10-15 prosent.

Som figuren under viser er det store variasjoner blant ASSS-kommunene når det kommer til arbeidskapital, men en ser at Sandnes i 2017 lå på nivå med snittet for landet (17,2 prosent) og i Rogaland (17,6 prosent).

Nøkkeltallet arbeidskapital settes til 10-15 prosent av driftsinntektene.

Langsiktig gjeld og lånegjeld som betjenes av frie inntekter

Langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) er gjeld som er tatt opp til investeringer etter kommuneloven § 50. Dette vil også omfatte sertifikatlån når disse har finansiert investeringer i bygg, anlegg og andre varige driftsmidler. Indikatoren gir uttrykk for kommunens utestående, brutto låneopptak.

I tillegg til å benytte langsiktig gjeld i prosent av driftsinntektene som nøkkeltall, velges det også å se på lånegjelden som betjenes av frie inntekter (skatt og rammetilskudd). Langsiktig gjeld inkluderer startlån, lån som staten betjener i forbindelse med eldre- og psykiatriplanen, lån med rentekompensasjon til skolebygg og svømmehaller samt lån som betjenes av gebyrinntekter i VAR-sektoren. Lån som betjenes av frie inntekter viser det låneopptaket kommunen selv må finansiere ved hjelp av frie inntekter, og det er utviklingen i denne lånegjelden som er kritisk med hensyn til kommunens framtidige handlingsrom.

Tabellen under viser utviklingen i langsiktig gjeld i prosent av driftsinntektene og lånegjeld som betjenes av frie inntekter i perioden 2013-2017.

Som tabellen viser har langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene økt fra 81 prosent i 2013 til 102,4 prosent i 2017, og lånegjelden som betjenes av frie inntekter har økt fra 53,5 prosent i 2013 til 76,6 prosent i 2017. I framlagt økonomiplan 2019-2022 vil langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene utgjøre 132,8 prosent i 2022, og lånegjeld som betjenes av frie inntekter vil tilsvarende utgjøre 99 prosent. Nøkkeltallene vil i 2022 dermed overstige måltallene på 110 prosent (langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene) og 90 prosent (lånegjelden som betjenes av frie inntekter).

Som figuren under viser er det store variasjoner blant ASSS-kommunene når det kommer til langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) i prosent av driftsinntektene. Snittet blant ASSS-kommunene eksklusiv Oslo var i 2017 på 93,6 prosent. Som en ser ligger Sandnes over snittet blant ASSS-kommunene, og også over snittet for landet (86,7 prosent) og i Rogaland (86,6 prosent).

Sandnes kommune har høy gjeld og lav vekst i frie inntekter i årene framover. Framtidig investeringsnivå bør derfor holdes på et lavere nivå enn det en ser i dag for at langsiktig lånegjeld ikke øker betydelig i årene framover. De langsiktige målene på nøkkeltallene settes derfor lavere enn det prognosen viser i 2022.

Nøkkeltallet langsiktig lånegjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) skal ikke overstige 110 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

Nøkkeltallet lånegjeld som betjenes av frie inntekter skal ikke overstige 90 prosent av kommunens frie inntekter.

Sertifikatlån i prosent av langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser)

Sertifikatlån er kortsiktige lån med løpetid på inntil tolv måneder. Det betales ikke avdrag i løpetiden, og ved lånets utløp må låntaker enten nedbetale eller fornye avtalen. Variabelen angir hvor stor del av kommunens langsiktige gjeld som er sertifikatlån og gir uttrykk for i hvilken grad kommunen går i sertifikatmarkedet når den skal ta opp lån. Ettersom kommunen ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko i forhold til å ta opp lån med lenger løpetid. Når sertifikatgjelden som andel av langsiktig gjeld ses sammen med indikatoren for langsiktig gjeld og lån som betjenes av frie inntekter, kan den også gi uttrykk for hvor stor sertifikatgjelden er i forhold til kommunens driftsinntekter. Dette kan ses opp mot indikatoren for kommunens arbeidskapital for å kunne gi uttrykk for hvilken refinansieringsrisiko kommunen har påtatt seg.

Per 31. desember 2017 hadde Sandnes kommune kr 2,7 milliarder i sertifikatlån. Dette utgjorde 48,8 prosent av langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser.

Ved å være i sertifikatmarkedet vil kommunen være utsatt for refinansieringsrisiko. Refinansieringsrisiko omhandler faren for at kommunen får problemer med å refinansiere gjeld, og problemet kan oppstå dersom noe uventet skjer i markedet. Dette kan medføre mangel på likviditet i markedet og kommunen kan dermed få problemer med å ta opp nye eller refinansiere lån. Risikoen anses som lav, da kommuner vurderes som særdeles sikre låntakere. Kommunen kan derimot utsettes for økte marginpåslag i markedet slik en så høsten 2015.

Kommunen styrer sin gjeldsforvaltning etter flere momenter som er med på å redusere denne risikoen. Ett enkelt sertifikatlån skal ikke være større enn kr 300 millioner. Kommunen har god likviditet på bankkonto (og tilfredsstillende arbeidskapital) til å kunne dekke forfall på lån på kort sikt, slik at man har anledning til å la være å refinansiere lån ved økte marginpåslag på renten. En annen viktig faktor for å redusere refinansieringsrisikoen er å spre låneforfallene utover de neste 12 månedene. Figuren under viser sertifikatlånenes forfallstruktur de neste 12 månedene (per andre tertial 2018). Lånenes forfall er spredt utover flere måneder. Kommunen prøver å unngå å ha lån til forfall mot slutten av året, da man historisk har sett økte marginpåslag i markedet på denne tiden.

Sandnes kommunes overordnede strategi er å ha lav finansiell risiko og høy likviditet, jamfør nytt finansreglement (bsak 50/17). Kommunens finansportefølje (rentebærende eiendeler og gjeld) skal forvaltes som en helhet hvor en søker å oppnå lavest mulig netto finansutgifter samt best mulig avkastning innenfor akseptabel risiko. Gunstige betingelser i sertifikatmarkedet sammenlignet med langsiktige fastrenteavtaler, kombinert med lav refinansieringsrisiko tilsier at kommunen bør ha en viss andel gjeld plassert i sertifikatmarkedet. Det foreslås derfor at nøkkeltallet andel sertifikatlån settes til under 70 prosent av langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser. Nøkkeltallet bør sees i sammenheng med nøkkeltallet netto renteeksponering (se avsnitt under).

Nøkkeltallet andel sertifikatlån settes til under 70 prosent av langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser).

Netto lån med renteeksponering i prosent av driftsinntektene

Netto renteeksponering tar utgangspunkt i kommunenes langsiktige gjeld. Kommuner har både store passiva (gjeld) og store aktiva (fordringer og likviditet), og langsiktig gjeld gir i seg selv ikke uten videre et riktig bilde av gjeldsbyrden. Deler av gjelden vil være knyttet til forhold som ikke, eller bare delvis, belaster kommuneøkonomien. Kommunene har utlån til andre, og staten dekker renteutgifter på investeringer foretatt innen rentekompensasjonsordningene for skoler, sykehjem og kirkebygg. Innen selvkostregulerte tjenester blir renter og avdrag dekket gjennom gebyrene fra innbyggerne. I tillegg har kommunene likviditet (bankinnskudd og eventuelle plasseringer i sertifikater og obligasjoner), der effekten av en renteendring vil være den motsatte av effekten på gjeldssiden. Ved å korrigere for disse forholdene lages en indikator som i større grad gir uttrykk for hvor eksponert kommunen er for en endring i rentenivået.

Tabellen under viser kommunens renterisiko i perioden 2013-2017.

Som det framkommer av tabellen over, overstiger i utgangspunktet rentebærende gjeld rentebærende eiendeler med kr 2,5 milliarder per 31. desember 2017. I all hovedsak er kommunens rentebærende eiendeler plassert til flytende rente. Låneopptak er derfor også i stor grad tatt opp til flytende rente. Kommunen mottar rentekompensasjon fra Husbanken på enkelte lån, og kommunen har dermed ikke renterisiko på disse lånene. Bykassen har heller ikke renterisiko på lån som betjenes av andre.

Som tabellen viser er andel lån som rentebinding bør vurderes negativt. Ettersom beløpet er negativt vil kommunen tjene på at markedsrenten øker.

Rettesnor for styring av gjeldsporteføljen skal være å optimalisere låneopptak og rentebindingsperiode i forhold til oppfatning om framtidig renteutvikling og innenfor et akseptabelt risikonivå, gitt et ønske om forutsigbarhet i lånekostnadene, jamfør nytt finansreglement (bsak 50/17). Det vil dermed være lite hensiktsmessig å sette mål om andel lån med renterisiko lik null. Det foreslås derfor at netto renteeksponering ikke skal overstige 20 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

Nøkkeltallet netto lån med renteeksponering skal ikke overstige 20 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

I tabellen under er nøkkeltall med foreslåtte måltall oppsummert: