Risikoanalyse for selskaper kommunen har eierskap i

Omfanget av selskaper kommunen har eierskap i har økt med etableringen av nye Sandnes kommune fra 1. januar 2020. Forsand og Sandnes kommune sine eierskap i selskaper utgjør samlet eierskapsportefølje i den nye kommunen. Ny eierpolitisk strategi for nye Sandnes utarbeides jamfør
§ 26-1 i ny kommunelov med politisk godkjenning 1. halvår 2021.

For å anskueliggjøre økonomisk risiko og grad av politisk styring er selskapene grovt vurdert og innplassert i fire grupper hvor:

1. Er høy grad av økonomisk risiko – liten grad direkte politisk styring

2. Er høy grad av økonomisk risiko – stor grad av politisk styring

3. Er lav økonomisk risiko – liten direkte politisk styring

4. Er lav økonomisk risiko – stor grad av politisk styring

I figuren under framstilles de ulike selskapene fordelt etter den overnevnte grupperingen.

Som det kommer fram av figuren over, følger det ulik grad av økonomisk risiko og grad av politisk styring for de ulike selskapene. De ulike selskapsformene, samt selskapenes virksomhetsområder, er med på å fastsette dette. Når det gjelder risiko, er ikke kommunens risiko begrenset kun til den økonomiske risikoen. Det finnes også andre risikoelementer, som for eksempel risikoen for tap av tingsinnskudd/produksjonsmidler, produksjon av samfunnsutviklertjenester og omdømme. Nedenfor gis nærmere informasjon og vurderinger av risikomomenter kommunen står ovenfor. Eierbrøkene er oppdatert etter kommunesammenslåingen 1. januar 2020. Øvrige tall er per regnskapsår 2019.

IKS – Interkommunale selskaper (Lov om interkommunale selskaper)

IKS er egne rettssubjekt. Et særtrekk ved selskapsformen er at hver deltakerkommune har et ubegrenset ansvar (pro rata-ansvar) for selskapets samlede forpliktelser. Sandnes kommune sin eierandel i det enkelte IKS-et er bestemmende for omfanget av kommunens ubegrensede ansvar.

Ettersom kommunen har et pro rata-ansvar, er kommunen ansvarlig for selskapets gjeld i samsvar med eierbrøken. Kommunens totale potensielle risiko angående gjeld, tilsvarer dermed kommunens prosentvise eierandel av lånerammen. Det følger derfor av selskapsavtalene at et IKS ikke kan ta opp lån med mindre det er fastsatt en låneramme i selskapsavtalen. Dersom et IKS avvikles er deltakerkommunene ansvarlig for alle selskapets forpliktelser i inntil tre år etter avviklingstids-punktet. Ytterlige informasjon om selskapsformen interkommunale selskap.

Andre økonomiske risikoaspekter kommunen kan ha ovenfor IKS-ene er knyttet til tap av eventuell innskutt kapital, tingsinnskudd i form av anlegg/utstyr/bygg, samt tap av utbetalt årlig driftstilskudd fra eierkommunen til selskapet. Selskapsavtale og/eller eierstrategi kan også fastsette utbyttestrategi ovenfor selskapet. I tabellen under framkommer kommunens eierandel i IKS-ene, driftstilskudd, utbetalt utbytte til eierkommunene i 2019 og selskapenes resultat og egenkapital per 2019.

1) Det ble i 2019 kjøpt revisjonstjenester for kr 2,9 millioner fra Rogaland Revisjon IKS, del av Kontrollutvalget sitt budsjett.

2) Forsand kommune eide 5,22 prosent i Ryfylke Miljøverk IKS (RYMI), selskapet er avviklet og driften overtatt av IVAR IKS fra 2020.

I 2019 ble det gitt driftstilskudd på til sammen kr 75,9 millioner til Rogaland brann og redning IKS, IKA IKS, Opera Rogaland IKS, Sørmarka Flerbrukshall IKS og Multihallen og Storhallen IKS, en økning på kr 3,7 millioner fra 2018. Kommunen mottok utbytte på kr 1 million i 2019 fra Renovasjonen IKS. Det er samme nivå som i 2018.

Dersom det skulle skje noe med selskapene har kommunen økonomisk risiko knyttet til blant annet faren for tap av kapital og utbytte. Den største økonomiske risikoen for kommunen knytter seg imidlertid til selskapenes forpliktelser. Per 31. desember 2019 framkommer følgende oversikt for Sandnes sitt eierskap i IKS-ene:

1) Folkehallene mottar årlig kapitaltilskudd fra eierkommunene for oppføring av hallene. Selskapene har balanseført både langsiktig gjeld (lån) og utsatt inntektsføring under langsiktig gjeld. Samtidig er utestående lånebeløp ført som kortsiktig fordring på eierkommune under omløpsmidlene. Utsatt inntektsføring er trukket ut av tallene i analysen (her kr 215 millioner for Sørmarka Flerbrukshall IKS og kr 155,6 millioner for Multihallen og Storhallen IKS).

Som det framkommer i tabellen over har kommunen påtatt seg et betydelig økonomisk ansvar ved eierskapet i IKS-ene. Størst er pro rata-ansvaret overfor IVAR IKS som utgjør kr 1 milliard. IVAR IKS sin låneramme er vedtatt økt med kr 1 milliard til kr 6 milliarder. Kommunens økonomiske ansvar kan komme opp i om lag kr 1,5 milliarder ved fullt låneopptak jamfør selskapsavtalen. Tjenestene kommunen kjøper fra IVAR IKS er finansiert gjennom selvkostgebyrene. Det betyr at økonomisk risiko også knytter seg direkte til gebyrene fra kommunen til innbyggere og næringsliv. Sørmarka Flerbrukshall IKS bærer finansiell risiko knyttet til over kr 400 millioner i låneramme som konkret gjelder oppføringen av Sørmarka Arena og den nye sykkelvelodromen Sola Arena. Sola Arena er under oppføring og byggelån skal konverteres til langsiktig lån. Eierkommunene yter samlet årlig tilskudd til selskapet, hvor en andel dekker kapitalutgiftene i samsvar med låneopptak. De to IKS-ene som benevnes Folkehallene har nå en låneramme på vel kr 600 millioner og kravene til finans- og økonomistyring i selskapene er ytterligere aktualisert i 2019.

Kommunens pro rata-ansvar er beregnet med kommunens eierandel som andel av selskapenes totale forpliktelser (kortsiktig og langsiktig gjeld) ved utgangen av 2019. Faktoren «totalt potensielt tap» viser kommunens totale økonomiske risiko i form av selskapets forpliktelser (pro rata-ansvar) og forutsatt at selskapet har benyttet hele lånerammen. I tillegg inkluderer den innskutt kapital og tingsinnskudd.

Kommunen har høy økonomisk risiko knyttet til IKS-ene. «Totalt potensielt tap» utgjør ved utgangen av 2019 kr 1,8 milliard, en økning fra 2018 på om lag kr 264,3 millioner for Sandnes kommune.

IS – Interkommunalt samarbeid

Interkommunale samarbeid hjemlet i tidligere kommuneloven §27, opphørte med ikrafttreden av ny kommunelov 21.oktober 2019. Det er gitt en overgangsperiode på 3 år til å foreta omdanning. Ny kommunelov tydeliggjør alternative måter å løse interkommunalt samarbeid på. I tillegg til at vertskommune er videreført med noen endringer, hjemles to nye samarbeidsformer; Interkommunalt politisk råd og Kommunalt oppgavefelleskap. Sandnes kommune er i dag deltaker i tre interkommunale samarbeid (tidligere KL §27); Rogaland kontrollutvalgssekretariat IS, Ryfylke friluftsråd IS og Jæren friluftsråd IS. Arbeidet med omdanning av disse er startet. Vurderinger av hensiktsmessig framtidig organisering gjøres i samarbeid med de øvrige kommunene og administrasjonene i samarbeidene. Prinsippsak om valg av løsninger for Friluftsrådene fremmes i 4. kvartal 2020 til kommunestyrene.

AS - Aksjeselskaper (Lov om aksjeselskaper)

Aksjeselskap er egne rettssubjekt. I et AS hefter eierne kun for innskutt aksjekapital. Økonomisk risiko i forhold til eierandel i AS-et er dermed direkte knyttet til verdien av aksjekapitalen som kommunen har skutt inn. Verdien av aksjekapitalen kan imidlertid være betydelig høyere enn innskutt kapital (eksempelvis Lyse AS), og størrelsen på et eventuelt tap kan dermed bli betydelig større enn den innskutte kapitalen. Kommunen vil i enkelte tilfeller kunne få et personlig og direkte ansvar for selskapsforpliktelsene til et kommunalt eid aksjeselskap. Et slikt ansvar oppstår dersom kommunen har stilt en egen garanti overfor selskapskreditorene. Andre risikomomenter knytter seg til selskapenes utbyttestrategi, kapital- og tingsinnskudd, makroøkonomiske- og markedsmessige forhold samt skatte- og avgiftsmessige forhold i tillegg til reglene om ulovlig offentlig støtte. Ytterligere informasjon om selskapsformen aksjeselskap.

Note 1) Endret eierbrøk fra 01. januar 2020
Note 2) Anleggsverdier nedskrevet med totalt kr 50 millioner i 2019, utgiftsført i resultatregnskapet jamfør regnskapsloven.

Som det framkommer av tabellen har kommunen eierskap i 17 aksjeselskap. Av disse er eierskapet i selskapene Avanti Ryfylke AS, Blue Planet AS, Kommunekraft AS, Det norske teater og Reisemål Ryfylke AS selskaper som tidligere Forsand kommune var aksjonær i.

Kommunen mottok totalt kr 108 millioner i utbytte fra Lyse AS og ODEON Stavanger/Sandnes i 2019. Dette er en økning på kr 8,8 millioner fra 2018 og kommer av økt utbytte fra Lyse AS.

Utbyttene skal føres i driftsregnskapet. Utbetalt utbytte fra AS-ene er et vesentlig bidrag til kommunens netto driftsresultat. Sandnes kommune hadde i 2019 netto finansinntekt på eksterne finanstransaksjoner på kr 137,9 millioner. Et sentralt risikomoment for eierkommune er derfor knyttet til selskapenes framtidsutsikter, da endring i utbetaling av utbytte vil direkte påvirke kommunens netto driftsresultat.

Andre selskapsspesifikke forhold  

Eierskapet i Lyse AS er det AS-et som har størst direkte inngripen i kommunens økonomi. I 2019 ble det vedtatt i eierkommunenes strategi for finansielle instrumenter mellom selskapet og eierne. Dette innbefatter blant annet rullerende femårig utbytteprognose, eierforventninger om jevnt økende utbytte og bruk av utbyttereguleringsfond. I tillegg er det innarbeidet i strategien at eierkommunene framover skal kompenseres for inntektsbortfall i rentene som selskapet årlig betaler på ansvarlig lån som selskapet har til eierne. Med denne strategien på plass, er det i 2019 arbeidet videre med å revidere eierstrategien overfor Lyse. Motivet for eierskapet er både finansielt og regionalpolitisk, derav innrettes eierstrategien også med eierforventinger om framtidig utvikling av selskapet. Lyse har grunnlag for å videreutvikle selskapet som en regionalt viktig aktør i leveranser av samfunnskritisk infrastruktur og pådriver i det grønne skiftet. Forslag til revidert eierstrategi ventes lagt fram for kommunestyrene i årsskiftet 2020/2021 og med endelig behandling i generalforsamlingen våren 2021.

Sandnes og Stavanger kommuner overtok i desember 2019 aksjene fra Rogaland Bedriftsidrettskrets i de tre AS-ene som utgjør Forus Sportssenter. Selskapene var i en alvorlig økonomisk situasjon og kommunene hadde stilt selvskyldnergarantier for anleggene. Tilsvarende har Sola kommune gjort for spillemidler som er tildelt. Garantiansvarene ble innfridd og anlegget overtatt av kommunene. Kommunestyrene har lagt rammer for at transaksjonen skal tjene idrettens behov på best mulig måte framover. Utover i 2020 har det vært arbeidet intensivt med løsninger for et økonomisk forsvarlige driftskonsept for framtiden. Idrettsenhetene i kommunene, kretsene, administrasjonen i senteret, i Sørmarka Flerbrukshall IKS med flere har vært involvert. Det har i tillegg blitt gjennomført drøftinger med ulike interessenter om mulig langsiktig leie av lokaler i senteret. Kommunerevisjon har bistått med faglige vurderinger knyttet til skatte- og avgiftsspørsmål samt forholdet til regelverk om ulovlig offentlig støtte. Sak med anbefaling om prinsipper for framtidig driftsmodell er lagt fram for behandling i kommunestyrene i oktober 2020. Løsningen som best svarer på kravene om at eksterne tilskudd som er gitt tidligere må sikres og beholdes, lavest mulig behov for årlig tilskudd og mest mulig bruk av kapasiteten i anlegget fra idretten, lag og idrettskretser er valgt. Det anbefales å fusjonere de tre AS-ene til ett selskap som kun har eierskapet til anlegget som formål. Driften utføres etter en leie- og driftsavtale med Sørmarka Flerbrukshall IKS. Ansatte i sportssenteret virksomhetsoverdras til driften. I driftsavtalen vil aksjonærene oppstille konkrete resultat- og effektivitetsmål og krav til rapportering. Dette for å sikre at stordriftsfordeler tas ut og at bruken optimaliseres. Det arbeides i henhold til målet om å ha driftsmodellen klar til årsskiftet.

KF – Kommunale foretak og datterselskap

Fra og med 2020 har Sandnes kommune to kommunale foretak, Sandnes Havn KF og Sandnes tomteselskap KF. Tidligere Forsand solgte i 2019 Forsand E-verk til Lyse El-nett. Sandnes Parkering, Sandnes Eiendomsselskap og Sandnes Kunst- og kulturhus ble avviklet som KF og er fra og med 2020 virksomheter i linjeorganisasjonen. Å opprette og avvikle kommunale foretak tilligger jamfør Kommunelovens bestemmelser kommunestyret selv å avgjøre. Tilsvarende velges styret av og er underordnet kommunestyret. Styret har ansvaret for å påse at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter, eierstrategi, vedtatt årsbudsjett og økonomiplan og øvrige vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunestyret. Kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk enhet og følgelig tilligger det kommunestyret å avgjøre i saker som forplikter kommunen. I Sandnes praktiseres at kommunestyrets strategiske forventninger, resultatmål og resultatkrav til et foretak fastsettes i en eierstrategi. I sak 113/19 vedtok kommunestyret revidert eierstrategi overfor Sandnes tomteselskap KF. Ytterligere informasjon om foretakformen KF.

Årsmelding og årsberetning 2019 for Sandnes Havn KF ble behandlet av kommunestyret i sak 60/20 og i sak 61/20 for Sandnes tomteselskap KF.

De to kommunale foretakende er selvfinansierte og det ytes ikke tilskudd fra kommunekassen.

Risiko i tilknytning til datterselskaper i de kommunale foretakene (KF)

Sandnes tomteselskap KF organiserer og driver virksomheten sin i stor grad sammen med andre, gjennom datterselskaper og tilknyttede selskaper. Over tid endres dette. Ferdige utbyggingsområder avsluttes og selskap avvikles. Nye etableres for å utvikle nye utbyggingsområder til bolig-, nærings- og kombinert formål og i noen områder også arealer til offentlige formål. Aktiviteten og dermed også den økonomisk situasjon i det enkelte selskapet vil variere over tid, avhengig av hvor i utviklingsløpet selskapets aktivitet er. Normalt vil de første årene etter regulering være finansiert med opptrekk av byggelån for opparbeidelse av infrastruktur og utgiftssiden er tung. Risiko håndteres ved stram prosjektstyring både med tanke på framdrift og økonomi. Etter hvert som salg av delfelter kommer i gang styrkes inntektssiden og den økonomiske balansen. Salg er forbundet med markedsrisiko. Prosjektkonkurransemodellen er et virkemiddel som øker styringsevnen, demper risikoen og gir handlingsrom for tiltak ved behov. I ferdigstillelsesfasen er normalt omsetningen i selskapene liten og risikoen lav.

Tabellen under viser Sandnes tomteselskap KF sine datterselskap ved utgangen av 2019.

Selskapene Brattebø Gård AS og Sandnes Næringsareal AS er under avvikling i 2020.

Øvrige økonomiske forpliktelser – garantier og lån

I tillegg til risikoelementer som er presentert ovenfor som følge av eierskapet i selskaper har Sandnes kommune garantiansvar ovenfor flere andre aktører.

ØsterHus Arena stod ferdig våren 2020. Byggelånet blir konvertert til langsiktig lån og kommunens garantiforpliktelse på 80 prosent av lånet på inntil kr 29,9 millioner trer dermed i kraft. Dette utgjør en garantiforpliktelse på kr 23,97 millioner og reduseres i takt med nedbetaling av lånet. Kommunens garantiforpliktelser overfor andre aktører enn de som følge av eierskap i selskaper, er på om lag kr 167 millioner.

Tidligere Forsand kommune har utstedt lån til lokalt næringsliv på totalt kr 7,7 millioner som det framkommer i tabellen under.

1)Ved salg av tomter innbetales kr 0,1 millioner som avdrag.

Regelverk om ulovlig offentlig støtte

Offentlig støtte defineres i EØS-avtalen artikkel 61. Den oppstiller et forbud mot tildeling av offentlig støtte (drift og investering) til foretak dersom støtten kan vri eller true med å vri konkurransen og påvirke samhandelen innen EØS-området. Reglene om offentlig støtte skiller ikke mellom private og offentlige støttemottakere, også offentlig eide virksomheter kan derfor være gjenstand for statsstøtteforbudet. Når kommunale selskaper tilbyr varer og tjenester i konkurranseutsatte markeder kan det ikke tildeles støtte som er i strid med EØS avtalens regelverk.

Det er seks vilkår som alle må være oppfylt for at tiltak utgjør offentlig støtte. Vilkårene er:

1. Mottaker av støtte er et foretak som utøver en økonomisk aktivitet (foretaksvilkåret)
2. Støtten er gitt av staten eller av statsmidler i enhver form
3. Støtten innebærer en økonomisk fordel for mottakeren
4. Støtten begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitetsvilkåret)
5. Støtten kan virke konkurransevridende
6. Støtten kan påvirke samhandelen mellom EØS-landene

Utøvelsen av den kommunale eierrollen er blitt mer kompleks og overholdelse av støtteregelverket har fått økt fokus de siste par årene. Sammen med innskjerping i skatte- og avgiftsregelverket stilles det økte krav til kunnskap om selskapsrettslige forhold fra kommunene. Å tildele ulovlig offentlig støtte innebærer økonomisk risiko for mottaker, som ved feil kan måtte betale tilbake støtten. I kommende revisjoner av selskapsdokumenter, tjenestekjøpsavtaler med videre i selskapene vil undersøkelse opp mot støtteregelverket prioriteres.

Nye bestemmelser om interkommunalt samarbeid i kommuneloven

Ny kommunelov trådte i kraft ved konstitueringen av nytt kommunestyre 21. oktober 2019. Den nye loven hjemler to nye former for interkommunalt samarbeid i stedet for tidligere §27 samarbeider. I tillegg videreføres vertskommune som en løsning, men med noen endringer.
Interkommunalt politisk råd og Kommunalt oppgavefellesskap er de to nye samarbeidsformene som loven åpner for.

§18 Interkommunalt politisk råd kjennetegnes ved: 

Hvem inngår: Dannes av to eller flere kommuner eller fylkeskommuner. Vedtak om opprettelse tilligger kommunestyret.
Formål og myndighet: Saker/oppgaver som går på tvers av kommune- eller fylkesgrensene, men kan verken produsere tjenester eller fatte enkeltvedtak. Det er åpnet for at det kan forvalte tilskuddsordninger. Rådet kan kun fatte vedtak om interne forhold i samarbeidet
Samarbeidsavtale: Loven stiller krav om at deltakerne skal etablere en samarbeidsavtale. Den må
minimum regulere følgende forhold:

• myndighet som er lagt til rådet av kommunestyrene
•  saker som kan behandles
•  den enkeltes eier- og ansvarsdel for rådets forpliktelser hvis disse avviker
•  kun driftsbudsjett
•  regler om uttreden
•  regler om oppløsning inkludert ansvaret for arkivet
•  kan være eget rettssubjekt

Økonomisk: Deltakerne er økonomisk ansvarlige (prorata) for rådets forpliktelser KL §14-12
Eksempel på et samarbeid som kan være egnet for denne formen er Jærrådet.

§19 Kommunalt oppgavefellesskap kjennetegnes ved: 

Hvem inngår: Dannes av to eller flere kommuner eller fylkeskommuner. Vedtak om opprettelse tilligger kommunestyret.
Formål og myndighet: Opprettes for å løse felles oppgaver og kan fatte vedtak om interne forhold i samarbeidet, men ikke fatte enkeltvedtak. Oppgavefellesskapet kan forvalte tilskuddsordninger.

Samarbeidsavtale. Loven stiller krav om at det utformes en samarbeidsavtale, som minimum regulerer følgende forhold:

•  myndighet som er lagt til rådet
•  saker som kan behandles
•  den enkeltes eierandel for rådets forpliktelser
•  innskuddsplikt, plikt til å yte økonomisk bidrag, eventuelt låneramme
•  rapporteringsplikt til kommunene
•  regler om uttreden
•  regler om oppløsning inkludert ansvaret for arkivet
•  kan være eget rettssubjekt

Økonomisk: Deltakerne er økonomisk ansvarlige (prorata) for rådets forpliktelser KL §14-12. Det vil også gjelde for låneopptak dersom samarbeidsavtalen gir Oppgavefellesskapet en låneramme,
Eksempel på et samarbeid som kan være egnet for denne formen er Friluftsrådene.

Oppsummert – kommunens samlede økonomiske risiko

Nye Sandnes har en stor eierskapsportefølje å forvalte med 38 direkte eierandeler og 9 indirekte eierskap samt to kommunale foretak. Hvert enkelt selskap har forventninger til eierne, enten det gjelder forutsigbar eierstyring eller engasjement i utviklingen av selskapet. Rådmannen vil i løpet av 1. halvår 2021 fremme forslag til eierpolitisk strategi for kommunens samlede eierskap. Til dette arbeidet følger av ny kommunelov klare krav til risikovurdering av eierskapet og nødvendige tiltak for å dempe risiko. Risikoen er først og fremst knyttet til økonomiske sider som tilskuddsnivå, utbytte og soliditeten i selskapene til å utvikle virksomheten. Samtidig er det risiko forbundet med at flere av selskapene produserer tjenester til kommunen og innbyggerne. Det er denne totale situasjon som vil bli framholdt i eierpolitisk strategi. I det siste halvåret har for eksempel Covid-19 pandemien også gitt konsekvenser for flere av selskapene. Dette påvirker så vel produksjon som økonomien i selskapene, og fordrer aktiv eieroppfølging. Ytre rammebetingelser og bevissthet om dette fra eier er forhold som er nødvendige tema i ny eierstrategi. I dette inngår også konsekvenser av regionale strategier for framtidig byutvikling og samfunnsutvikling og selskapenes posisjon og rolle i dette. Kriterier for utviklingsmuligheter, omstillingsbehov og økonomisk fundament må tydeliggjøres i en framtidsrettet eierstrategi for å oppnå aktiv og målrettet eierstyring av hele porteføljen.