Kontroll og styring

Styring og kontroll

Sandnes kommune har høyt fokus på styring og kontroll av kommunens tjenester og forvaltning. Tilsyn og revisjoner er to av de sentrale redskapene for forbedring og læring. God ledelse, målrettet ressursstyring og rett bruk av systemer sikrer betryggende egenkontroll. Kommuneplan 2015-2030 er Sandnes kommune sin langsiktige og helhetlige strategi for samfunnsutviklingen og organisasjonen. I 2018 har det blitt arbeidet med revisjon av kommuneplanen og nye mål og strategier for fremtiden er lagt. Aktiv bruk av kommunens eierpolitiske strategi sikrer en engasjert og målrettet utøvelse av kommunens eierskap i selskapene.

Endringer av rammebetingelsene

Kommuneloven og særlovgivningen med forskrifter legger rammene for primærkommunene sine oppgaver og ansvar. Endelig resultat av kommunereformen om nye oppgaver ble vedtatt av Stortinget 08.06.2017. Resultatet ble marginale endringer i oppgavefordelingene mellom kommunene og de øvrige to forvaltningsnivåene.

Det er i 2018 utført implementering av Stortingets vedtak om bemanningsnormer innenfor kommunale tjenester, slik som lærertetthet i skolen og bemanningsnorm i barnehager. Konsekvensene er at det legges direkte rammer for tjenesteproduksjonen, men også for byggutforming. Dette kommer i tillegg til andre statlig fastsatte normer for en rekke tjenester.

Forslaget til ny lov om interkommunale selskaper (IKS) har etter høring, blitt fulgt opp med utredning av et ekspertutvalg. Mandatet var å utrede konkurranseforholdene mellom offentlige og private virksomheter. Lovarbeidet ble ikke ferdigstilt i 2018.

Ved utgangen av 2018 pågår det flere regionale arbeider som har direkte betydning for kommunens utøvelse av samfunnsutviklerrollen. Forhandlinger om bymiljøpakke nord-Jæren pågår, regionalplan for Jæren er under revisjon og flere endringer er gjort i plan- og bygningsloven. Konsekvensene av endringene er at kommunens handlingsrom begrenses.

Mål og strategier

Ledelse og styring av kommunen skjer gjennom politisk vedtatt organisering og fullmakt- og delegasjonsreglement, samt vedtatte planer og strategier. Kommuneplan 2015-2030 er Sandnes kommune sitt overordnede plandokument for kommunen som helhetlig samfunnsutvikler. Det vil si samordnet areal-, transport- og tjenesteutvikling som tilrettelegger for gode bo- og oppvekstsvilkår, næringsutvikling og en fremtidsrettet attraktiv byutvikling. Samfunnsdelen av kommuneplanen tar stilling til de langsiktige utfordringer ved samfunnsutviklingen. Konkrete mål og strategier viser de valgte retningene for utvikling av lokalsamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Utfra dette utledes det i arealdelen rammer for kommunens forvaltning av en helhetlig og bærekraftig arealutvikling.

Hvert fjerde år, og senest ett år etter bystyrets konstituering, skal bystyret vedta en planstrategi. Til grunn ligger en analyse av utfordringene kommunen står overfor. Planstrategien fastsetter kommunens planbehov for fireårsperioden og gir føringer for arbeidet med revisjon av kommuneplanen. Planstrategi for gjeldende valgperiode ble vedtatt i bsak 28/16. Bystyret vedtok her at kommuneplanen skal revideres. Videre at samfunnsdelen skal behandles først. Det ble også vedtatt at revisjon av arealdelen skal begrenses. Prioritet skal være videreutvikling av byutviklingsretningen, inkludert Sandnes øst. Planprogrammet for arbeidet ble fastsatt i bsak 88/16. Planutviklingen har pågått i 2018, se samfunnskapittelet. For styring og kontroll i 2018 har gjeldende kommuneplan vært lagt til grunn, da revidert kommuneplan først sluttføres vinteren 2019.

Foruten kommuneplan omfatter kommunens totale plansystem økonomiplan, kommunedelplaner og temaplaner samt strategidokumenter knyttet til tjenesteutvikling. For bruk i forvaltningen er det utformet utfyllende strategidokumenter og retningslinjer. Kommuneplanens 4-årige handlingsdel er økonomiplanen 2018-2021. Med årlig rullering foretar bystyret prioriteringer av tiltak og utviklingsoppgaver innenfor den økonomiske rammen kommunen rår over. Økonomiplanen er bystyrets «bestilling» til rådmannen og de kommunale foretakene. Rådmannen rapporterer tilbake på grad av måloppnåelse og gjennomføring i økonomi- og aktivitetsrapporter, perioderapporter og årsrapport. Tilbakemelding fra foretaksstyrene er integrert i rådmannens samlede konsernrapportering. For rapportering av måloppnåelse i 2018, på kommunens overordnede mål, se kapittel 8 Måloppnåelse for tjenesteområdene.

Egenkontroll og styring

Kommuneloven har lagt det øverste ansvaret for tilsyn med den kommunale forvaltningen til kommunestyret. I dette ansvaret ligger også å påse at regnskapet revideres på en betryggende måte. Ved konstitueringen i ny valgperiode velger bystyret et kontrollutvalg. Kontrollutvalget forestår på vegne av bystyret det løpende tilsynet med forvaltningen og kommunens egenkontrollansvar. Kontrollutvalget rapporterer og innstiller derfor også direkte til bystyret i sine saker. Staten har i tillegg gitt fylkesmennene ansvaret for å føre tilsyn med kommunal virksomhet. Formålet er å sikre kvalitet og forsvarlige tjenester, og at lovverk blir fulgt. Fylkesmannen er også tillagt samordningsplikt av tilsyn med kommunene. Det vil si at egne og andre statsetater sine tilsyn skal være koordinert. Samordningsplikten er en sentral forutsetning for at kommunene skal evne å gjennomføre og følge opp eventuelle pålegg etter tilsyn, herunder også økonomisk. Kommunen får årlig en samlet oversikt for planlagte tilsyn. Fylkesmannen har i 2018 gjennomført følgende tilsyn:

• Rus og psykiatritjenester
• Barnehageloven, kap. V A
• Grunnforurensing
• Arkivtilsyn
• Forvaltningskontroll landbruk (inkl. Stavanger og Kvitsøy)
• Skatteoppkreverfunksjonen (Skatteetaten)

Etter det enkelte tilsyn oversendes sluttrapport til kommunen med frist for å lukke eventuelle avvik. System- og rutineavvik kan normalt lukkes raskt. Avvik som gjelder kvalitet, bemanning, lokaler eller andre ressurskrevende tiltak kan det være behov for at det søkes om midler til å følge opp, enten i økonomiplan eller perioderapport. 

God egenkontroll av forvaltning og tjenesteyting stiller også krav til kommunen. Det gjelder både til internkontrollsystem og dokumenterte rutiner, men også ressurser. Dette må løses med godt utviklede systemer og innenfor tilgjengelige økonomiske rammer, og med tverrfaglig samarbeid. Tilstrekkelige ressurser til å ivareta kravene til kommunens egenkontroll inngår i behandlingen av økonomiplanen, med kontrollutvalgets budsjettramme og enkelttiltak i tjenesteområdene.

Saksbehandlings- og delegasjonsreglement

Med hjemmel i Kommuneloven har kommunen eget saksbehandlings- og delegasjonsreglement. Det regulerer ansvars-, myndighets- og oppgavefordelingen mellom kommunens politiske organer, og mellom politisk nivå og rådmannen. Her inngår også egne reglement for bydelsutvalg, nemnder og råd. Rådmannens videredelegasjon til virksomhetslederne framgår også. I 2018 har arbeidet på dette området vært konsentrert om utforming av tilsvarende reglement for Nye Sandnes. Egen politisk styrt temagruppe utfører arbeidet. Forslag til nytt saksbehandlings- og delegasjonsreglement, samt reglement for folkevalgtes arbeidsvilkår fremmes for behandling i Fellesnemda i 2019.

Økonomiforvaltning

Økonomireglementet for Sandnes kommune  regulerer økonomistyringen i kommunen som konsern. Revidert reglement, som nå i større grad tydeliggjør hva som er delegert til de kommunale foretaksstyrene, ble vedtatt i bsak 78/17. Bystyret gir her definerte fullmakter innenfor økonomiområdet til hovedutvalgene, formannskapet og rådmannen samt foretaksstyrene. Det regulerer videre kravene til økonomisk rapportering, samt styring av bygge- og anleggsprosjekter.

Bystyret har vedtatt at det mellom perioderapportene skal avlegges aktivitets- og økonomirapporter til formannskapet. Rådmannen påser at økonomistyringen i enhetene følges opp månedlig. Tilsvarende ansvar tilligger foretaksstyrene, med minimum kvartalsvis oppfølging. Rogaland Revisjon IKS, kommunens valgte revisor, påser at kommunens virksomhet er i tråd med økonomireglementet gjennom løpende revisjon av kommunens (konsernets) regnskap. Revisor rapporterer til kontrollutvalget. Rådmannen har fulgt opp med videre delegering av fullmakter innenfor sitt ansvarsområde.

I 2018 er det satt i gang arbeid med ytterligere konkretisering av fullmakter knyttet til salg av kommunalt bebygde eiendommer. For enkeltstående salg i 2018 er dette løst ved at bystyret har gitt dedikerte fullmakter for å gjennomføre disse, og hvor rådmann og ordfører har vært forhandlingsutvalget. I tillegg har det i 2018 vært arbeidet med kartlegging av og regnskapsmessige prinsipper for korrekt regnskapsføring av slike salg. Særskilte tema som har vært drøftet er regnskapsmessig håndtering i konsernet der flere KF-er og bykassen er involvert, hensynet til momskompensasjon ifm. rehabiliteringer som er utført og eksterne tilskudd. Rogaland revisjon IKS har bistått i arbeidet. Korrekt regnskapsføring er avgjørende i slike saker også av hensyn til kommunens totale økonomi. Et forhold som revisjonen har tatt opp som understreker dette, er at salgsinntekter først kan inntektsføres når ansvaret for eiendommen går over til kjøper. Det betyr at salgsavtaler med forskuddsbetaling og eller oppgjør i rater frem i tid ikke kan inntektsføres tilsvarende. Rådmannen har på dette grunnlaget rebudsjettert inngåtte salgsavtaler om kommunal eiendom i økonomiplan 2019-2022.

Finansforvaltning

Fra 1. januar 2017 trådte ny forskrift om kommuners og fylkeskommuners gjelds- og finansforvaltning i kraft. Det er foretatt revisjon av kommunens finansreglement som ble vedtatt i bsak 50/17. Formålet er å gi rammer og retningslinjer for kommunens finans- og gjeldsforvaltning. Reglementet definerer de avkastnings- og risikonivå som er tillatt innenfor forvaltningen av ledig likviditet og andre midler beregnet for driftsformål, langsiktige aktiva og gjeldsporteføljen. Hensikten er å hindre kommunen fra å ta vesentlig finansiell risiko og at forvaltningen skal foregå på en slik måte at den ivaretar hensynet til balanse mellom avkastning, risiko og likviditet. Etiske retningslinjer innen finansforvaltningen ble behandlet og fastsatt av bsak 134/17.

Finansielle nøkkeltall

I økonomiplan 2018-2021 redegjorde rådmannen for kommunens samlede økonomiske situasjon for planperioden og på lang sikt mot 2030. Det ble videre fremholdt de økonomiske måltallene som Sandnes og Forsand kommuner har nedfelt for "Nye Sandnes" kommune. Utfra analysene ble det foreslått finansielle nøkkeltall for styringen av Sandnes kommune fremover.

Rapportering på nøkkeltallene for 2018 finnes under kapittelet «Balansen - økonomiske måltall for bærekraftig utvikling».

Reglement for fellesnemnda - "Nye Sandnes"

Stortinget gjorde den 8. juni 2017 endelig vedtak om at kommunene Sandnes og Forsand skal slås sammen til en ny kommune fra 1. januar 2020. Reglene for gjennomføringen av sammenslåingen er hjemlet i Inndelingslova. Fellesnemda har ansvaret for å lede arbeidet med etableringen av den nye kommunen i samsvar med prinsippdokumentet og klargjøre for overlevering til det nye kommunestyret som konstitueres i oktober 2019. Fra samme tidspunkt opphører fellesnemnda sin funksjon. De sittende kommunestyrene har ansvaret for å drive kommunene frem til avviklingstidspunktet 31. desember 2019. Det nyvalgte bystyret overtar ansvaret for at ny kommune er operativ fra 1.1.2020, herunder vedta økonomiplan 2020-2023. Fellesnemda sitt arbeid og mandat er hjemlet i eget reglement for Fellesnemnda. Reglementet avklarer også sentrale spilleregler mellom den nye kommunen og de to eksisterende kommunene underveis i prosessen. Blant annet gjelder dette samhandlingen om økonomiplanene. Det er videre fastsatt saksbehandlingsreglement for fellesnemnda, samt reglement for det partssammensatte utvalget som fungerer i prosjektperioden.

Ledelse

Sandnes kommune er en stor organisasjon med over 5 700 ansatte. Rådmannens videredelegering skjer til virksomhetslederne. Gjennom utforming av attraktive lederstillinger, med stort handlingsrom, legges det til rette for utvikling av engasjerte ledere som får og tar ansvar både for egen virksomhet og for helheten. Lederprogrammet, grunnopplæring for ledere, gir opplæring i nødvendige lover og lederverktøy, og sikrer at lederne får tilført nødvendig kunnskap for å kunne utføre lederoppgavene på en god og helsefremmende måte. Det gjennomføres i tillegg særskilt opplæring iblant annet økonomistyring og personalforvaltning for den aktuelle lederen. Lederopplæring har høy prioritet for å sikre styring og kontroll i organisasjonen.

Rådmannens ledergruppe består av kommunaldirektørene. I tillegg til å arbeide med løpende styrings- og ledelsesoppgaver er ledergruppen også styringsgruppe for blant annet kommuneplanrulleringen. I løpet av 2018 har arbeidet med digitalisering og innovasjon samt kartlegging av funksjoner og tjenester knyttet til ny kommune vært de mest sentrale arbeidsområdene for ledergruppen. For å sikre en helhetlig lederkultur og god informasjonsflyt er det etablert rutiner for ledermøter på alle nivå i organisasjonen.

Arbeidsgiverstrategien

Arbeidsgiverstrategien er en felles referanseramme for ledere, tillitsvalgte og medarbeidere, med særlig fokus på ledernes rolle. Strategien konkretiserer kommunens verdier og mål overfor dagens og framtidens medarbeidere. Den skal også bidra til å styrke kommunens omdømme, både internt og i omgivelsene for øvrig. Arbeidsgiverstrategien peker på de innsatsområder kommunen må være god på for å utvikle organisasjonen og medarbeiderne.

Etiske retningslinjer og fokus på etikk

I arbeidet med å sikre god styring og kontroll er felles rammer for arbeid med etikk vesentlig. Sandnes kommunes etiske retningslinjer gjelder for hele virksomheten. Retningslinjene framholder at kommunen skal ha høy etisk standard og utvise åpenhet, redelighet og ærlighet i all sin atferd. I retningslinjene er det konkretisert hvordan medarbeiderne skal forholde seg til spørsmål knyttet til habilitet, sensitive opplysninger, lojalitetsplikt, ytringsfrihet, mottak av gaver og annet lønnet arbeid, samt hvordan man skal varsle om mulig brudd.

Systemer og verktøy

Sandnes kommune bruker ulike systemer og verktøy for å sikre betryggende kontroll i konsernet. Dette gjelder blant annet av økonomi, tjenesteleveranser, medarbeideroppfølging og dokumenthåndtering. De siste årene har det vært et økt fokus på informasjonssikkerhet og risikovurdering av systemer samt avvikshåndtering. Hvert tjenesteområde har egne systemer og rutiner for å sikre god internkontroll. I tillegg avlegges det årlig egne kvalitetsmeldinger til bystyret.

Public 360° 

Public 360° er Sandnes kommunes elektroniske sak- og arkivsystem. Public 360° som styringsverktøy gir leder oversikt over saksbehandlingen i egen enhet og bidrar til at innkomne henvendelser blir fulgt opp og at saksbehandlingsfristene overholdes også ved fravær. Leder kan hente ut rapporter og statistikker på for eksempel saksbehandlingstid, antall vedtak/avslag og antall henvendelser. Systemet avleverer data til offentlig journal og andre innsynsløsninger, og er således sentralt for kommunens overholdelse av den lovhjemlede innsynsretten til presse og publikum.

Compilo kvalitets- og avviksystem

Kommunen bruker Compilo som kvalitet- og avvikssystem. Systemet gir muligheter for å melde avvik innen følgende tre hovedkategorier:

• HMS-avvik som gjelder arbeidsmiljøforhold for ansatte
• Avvik som gjelder tjenesteyting og brukere
• Avvik knyttet til interne/organisatoriske forhold

Compilo har i tillegg til avviksmodul egne moduler for risikovurderinger og for dokumentstyring. Målet er at risikovurderingsmodulen kan brukes som et enkelt og nyttig verktøy og bidra til at en tilfredsstiller tilsynsmyndigheters krav til risikovurdering. Dette gjelder også i forhold til kommunes interne rutiner for helse, miljø og sikkerhet og tjenestekvalitet.

Compilo er lagt til rette for elektronisk varsling av kritikkverdig forhold på arbeidsplassen til kommunens varslingsgruppe.

I 2018 er det meldt inn 9447 avvik. Avvikene er meldt inn på ulik risiko lav, middels og høy. Avvika blir sendt til nærmeste leder og lukkes når det er behandlet.

Direkte knyttet til informasjonssikkerhet er det registrert 300 avvik. Avvikene blir behandlet av ledere i linjen, i tillegg blir avvikene kontrollerte av kommunens informasjonssikkerhetsansvarlig og personvernombud. Der det er avvik på systemnivå jobbes det med rutinene.

ROS-analyser knyttet til fagsystemer

Det er systemansvarlig i kommunen som gjennomfører ROS-analyser mens ansvaret ligger hos systemeier. Det arbeides med å få på plass flere ROS-analyser knyttet til fagsystem som forvalter spesielt sensitive personopplysninger. IT-drift har gjennomført ROS-analyse på den tekniske delen.

Gat

Gat er en programvareløsning som sikrer ledere god bemanningsplanlegging og personalstyring. Alt fravær registreres i Gat og leder varsles ved uregelmessigheter. Gat gir også ledere god oversikt over status i forhold til ferie, avspasering og fleksitid. Arbeidsmiljøloven ligger til grunn som beregningsgrunnlag, i tillegg til kommunens eget personalreglement.

Kompis

Kompis er et styringsverktøy for medarbeideroppfølging og kompetansekartlegging. Kompis brukes til å synliggjøre kompetansekrav knyttet til ulike stillinger og i gjennomføring av medarbeider- og ledersamtaler. Systemet kan avdekke uutnyttet kompetanse og bidra til at ledere blir bevisste på kommunens ressurser. Kommunen får også en bedre oversikt over medarbeideroppfølging og at medarbeidersamtaler gjennomføres i tråd med hovedtariffavtalens bestemmelser.

BRUKERAKTIVITET SORTERT PÅ MODUL, ANTALL

GDPR – The General Data Protection Regulation

Personvernforordningen (forordning 2016/679, på engelsk forkortet GDPR) er en forordning som skal styrke og harmonisere personvernet ved behandling av personopplysninger i Den europeiske unionen (EU). Det omhandler også i noen grad behandling som skjer utenfor EU eller overføring av personopplysninger ut av EU. Forordningen tredde i kraft 25. mai 2018. Den avløser personverndirektivet og får direkte virkning i medlemslandene, og krever altså – i motsetning til direktiver – ikke nasjonal lovgivning.

Forordningen innebærer at kommunen må ha oversikt over alle behandlinger som har personopplysninger, og at hver behandling kun er knyttet til et formål. Kommunen må også ha klart for seg hvilket behandlingsgrunnlag som gjelder for den enkelte behandling. Alle formål som innebærer innhenting av personopplysninger skal risikovurderes. Kommunen har hatt gode rutiner i henhold til gjeldende lovverk, men må kvalitetssikre at dette er godt nok i forhold til nytt lovverk.

Kommunen startet i 2016/2017 forberedelsen til implementering av den nye forordningen, og arbeidet fortsatte med økt fokus i 2018.

SAKIS – Sandnes kommunes informasjonssikkerhetsverktøy

Sandnes kommune fortsetter arbeidet med å få på plass et hensiktsmessig og brukervennlig styringsverktøy for informasjonssikkerhet, SAKIS. Systemet skal erstatte kommunens tidligere håndbok for informasjonssikkerhet. Systemet skal gi kommunen en oversikt over sentrale områder som omhandler sikkerhet. Ambisjonen er å ha et styringssystem som imøtekommer kravene i henhold til standard for ledelsessystemer for informasjonssikkerhet (ISO 27001).

Tilsyn og egenkontroll

Informasjonssikkerhet handler om behandling av personopplysninger. I 2018 har det blitt sendt ut 120 egenkontroller (inkludert foretakene), 56 svarte.

Tilsyn på barnehageområdet

Kommunen er tilsynsmyndighet for barnehagene. Sandnes kommune fører tilsyn med kommunale og private barnehager samt Forsand barnehage jfr. vertskommuneavtale.

Sandnes kommune utøver oppgaven som tilsynsmyndighet for barnehager gjennom risikovurdering basert på:

• Informasjonsinnhenting gjennom egenrapportering
• Barnehagenes årsplan
• Årsmeldingsrapportering
• Brukerundersøkelse
• Sykefravær
• Klagesaker og bekymringsmeldinger
• Medarbeiderundersøkelse
• Antall dispensasjoner fra krav om barnehagelærerutdanning.
• Antall ansatte med fagarbeiderkompetanse
• Vedtekter

Barnehagemyndigheten foretar hendelsesbasert tilsyn ved melding om uønskede forhold og fører ellers tilsyn basert på risikovurdering.

Fylkesmannen i Rogaland har gjennomført tilsyn vedrørende spesialpedagogisk hjelp til førskolebarn, jfr. Lov om barnehage § 19a, 19b, 19d, 19e, 19g. Kommunen har, etter pålegg fra Fylkesmannen utbedret 13 forhold, ferdigstilt i januar 2019.

Alle virksomhetene innenfor tjenesteområdet oppvekst barn og unge har stort fokus på å overholde lovkrav. Dette sikres gjennom internkontrollsystemer og etterspørres av kommunaldirektør.

Rogaland brann og redning IKS - miljørettet helsevern har i 2018 gjennomført 14 tilsyn, 3 befaringer, 25 planuttalelser og 3 godkjenninger i barnehager og skoler. Dette skal bidra til at miljøet i barnehager og skoler fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold, samt forebygge sykdom og skade.

Kontrollutvalget

Kontrollutvalget utøver, i medhold av Kommuneloven, det løpende tilsynet med den kommunale forvaltningen på vegne av bystyret. Videre skal utvalget påse at det føres kontroll med den økonomiske forvaltningen. Det tilligger også utvalgets ansvar å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger av bystyrets vedtak og forutsetninger. Dette skjer gjennom forvaltningsrevisjoner.

Bystyret vedtok i sak 117/16 kontrollutvalgets forslag til plan for forvaltningsrevisjon 2017-2020. Kontrollutvalget vedtok i sak 10/18 oppdatert Plan for forvaltningsrevisjon, etter forutgående prosess med blant annet dialog og innspill fra politisk og administrativ ledelse og fra revisjonen. Følgende nye prosjekter er prioritert for gjenværende del av valgperioden:

• Eldreomsorg – kvalitet i omsorg, sykefravær, omstilling, rekruttering m.m.
• Tidlig innsats - barnehage/skole
• Integrering av flyktninger, jf. Prosjektmandat i Eigersund
• Korrupsjon

Kontrollutvalget rapporter resultater fra forvaltningsrevisjonene direkte til bystyret. Bystyret avgjør i sin behandling den videre oppfølgingen. Normalt legges ansvaret til rådmannen, eventuelt foretaksstyret.

Budsjettrammen for kontrollutvalget sin virksomhet fastsettes av bystyret etter innstilling fra utvalget. Rammen for kontroll og tilsyn i 2018 ble vedtatt økt sammenlignet med 2017 nivå. Rammen har vært uendret de to foregående årene. 

Kontrollutvalget i Sandnes avlegger egen årsmelding til bystyret, se utvalgssak 4/19.

Gjennomførte forvaltningsrevisjoner

• I 2018 har kontrollutvalget avlagt rapporter til bystyret etter følgende gjennomførte forvaltningsrevisjoner:

• Innkjøp
  Hovedfunn er at mye fungerer godt i kommunens innkjøp. Kommunen har rasjonell og effektive innkjøpsrutiner og det er etablert rutiner for sjekk av om leveransene er i samsvar med bestilling/avtale. Antall rammeavtaler i egen regi og i innkjøpssamarbeid viser en markant økning. Kommunen anbefales å vurdere ytterligere tiltak for å øke e-handelen, innskjerpe praksis for at Anskaffelser konsulteres ved kjøp over kr 100.000 og at anskaffelsesdokumenter arkiveres.

• Sandnes Parkering KF
  Hovedfunn er at foretaket i hovedsak drives på en ryddig måte, har relevante rutiner og systemer og en sunn økonomi. Sandnes kommune er i hovedsak fornøyd med hvordan foretaket følger opp oppdraget som er gitt. Foretaket anbefales å innføre styreinstruks, årlig plan for styrets arbeid og styreevaluering. Videre tilrås å bedre rutiner for samhandling mellom foretaket og berørte kommunale virksomheter samt å følge opp kravene i Miljøplan. Knyttet til utfordringer med sykefravær og arbeidsmiljø anbefales at foretaket fortsetter sitt arbeid med forbedringer.

Oppfølging av forvaltningsrevisjoner

På vegne av bystyret tilligger det kontrollutvalget å påse at bystyrets vedtak knyttet til forvaltningsrevisjoner følges opp av administrasjonen og foretaksstyrene. Formålet er læring, forbedring og at nødvendige tiltak iverksettes. Normalt gis frist på 6 måneder til å rapportere status på oppfølgingen. I 2018 har kontrollutvalget avlagt status på oppfølging av følgende forvaltningsrevisjoner til bystyret:

• Jordvern (ny rapport vurderes om ca. 2 år)
• Byggesak
• Sosiale tjenester

Ved utgangen av 2018 har kontrollutvalget bestilt forvaltningsrapport med levering i 2019 for IKT, eldreomsorg, korrupsjon/varsling og Sandnes Eiendomsselskap KF.

Eierskap i selskaper

Eierpolitisk strategi

Bystyret vedtok i bsak 75/14 eierpolitisk strategi for Sandnes kommune. Strategien gir rammene for hvordan kommunen skal utøve sitt eierskap i selskaper, stiftelser og kommunale foretak. Formannskapet er delegert ansvar for løpende oppfølging av kommunale foretak og selskapene, samt oppfølging av aksjoner etter selskapskontroller. Revisjon av gjeldende strategi er startet. Hensyn som vektlegges er blant annet føringer gitt i prinsippdokumentet for “Nye Sandnes”, vedtatt ny kommunelov og lovarbeidet knyttet til IKS-er. Den reviderte eierpolitiske strategien skal behandles av Fellesnemda og endelig vedtas av nytt by-/kommunestyre i den nye kommunen.

Både forslag til revidert lov om interkommunale selskaper (IKS) og forslag til ny kommunelov (bsak 116/16) har vært på bred høring. Det var ventet at lovforslagene kom i 2017 når forslagene til ny kommune- og regionstruktur ble behandlet av Stortinget. Ny kommunelov ble vedtatt av Stortinget i juni 2018. Nytt lovforslag for IKS-er er fortsatt på vent. Ny Kommunelov introduserer blant annet nye selskapsformer for regionale samarbeider/selskaper, tydelige krav til konsernstyring av økonomiforvaltningen i kommunen, risikostyring, eierstyring og internkontroll. I revisjon av IKS loven reises en rekke prinsipielle spørsmål, for eksempel pensjon og regelverket om offentlig støtte. Rådmannen ser at det er nødvendig å følge dette arbeidet tett fremover. Hvilke konsekvenser de nye lovforslagene kan få er per nå uvisst. Arbeidet med revisjon av kommunens eierpolitiske strategi er tenkt sluttført i 2019. Behovet for eventuelle tilpasninger av nytt lovverk kan påvirke dette.

Kommunale foretak er en del av den kommunale virksomheten og omfattes således ikke av kommunelovens bestemmelser om selskapskontroll. Det er reglene om forvaltningsrevisjon som gjelder for foretakene. Kontrollutvalget har satt i gang forvaltningsrevisjon av Sandnes Eiendomsselskap KF i 2018. 

Viktige kortsiktige forbedringer som det har blitt arbeidet med i flere av foretaksstyrene i 2018 er styreevaluering, meroffentlighet og risikostyring. Flere av styrene har gjennomført egenevaluering.

Utvikling av risikostyring har vært prioritert av styret i Sandnes tomteselskap KF. Konsolidering med datterselskaper og tilknyttede selskap, økonomiske nøkkeltall, rapporteringsform og rutiner har vært utviklingsarbeid for styret også i 2018. Målet om å være i forkant har stått sentralt.

Styret i Sandnes eiendomsselskap KF har arbeidet med forbedringer av blant annet økonomirapportering, styring og risiko samt gevinstrealisering av ENØK investeringer. Det er videre gjennomført kontroll etter påseplikten om kontroll av lønns- og arbeidsforhold på byggeplassene.

Parkeringsområdet er i endring, med nytt nasjonalt tilsyn og parkeringsplassregister i tillegg til flere nye forskrifter. Dette har sammen med oppfølging etter forvaltningsrevisjonen vært prioriterte arbeidsområder i Sandnes Parkering KF. Prinsippsak om parkeringsvirksomheten ble behandlet av bystyret i mai jf oppdrag gitt i økonomiplan 2018-2021. På høsten 2018 ble det gjennomført en styresamling og SWOT-analyse seminar der både ansatte, styret og tillitsvalgte deltok. Sentralt i arbeidet har stått mulig fremtidig organisering og innhold i parkeringsvirksomhet.

Bystyret vedtok i bsak 155/18 ny administrativ organisering i Sandnes kommune. Den danner også grunnlaget for organiseringen i Nye Sandnes. Spørsmålet om organisering av kommunal virksomhet i KF ble ikke behandlet i denne saken. Det arbeides nå med en prinsippsak om organisering i kommunale foretak i ny kommune. Saken ventes fremlagt for bystyret og Fellesnemda i løpet av 1. kvartal 2019. Her gis også tilbakemelding på bystyrets oppdrag i økonomiplan 2019-2022 om å se nærmere på hele KF strukturen i Sandnes kommune.

Meroffentlighet og konsernets praktisering har vært tema flere ganger i 2018. Bystyret har tidligere gjort vedtak om hvordan dette skal praktiseres generelt og i foretakene spesielt. Rådmannen har fulgt opp arbeidet i 2018. Det vises for øvrig til årsrapportens kapittel 9 kommunale foretak og foretaksstyrenes egne årsrapporter til bystyret.

Selskapskontroll

Kontrollutvalget gjennomførte i 2014 en obligatorisk eierskapskontroll av kommunens utøvelse av eierskapet i selskapene. Det ble gitt fem anbefalinger som er fulgt opp og rapportert på til kontrollutvalget. Med grunnlag i overordnet analyse og planforslag fra kontrollutvalget vedtok bystyret i sak 129/16 Plan for selskapskontroll 2017-2020. Ny obligatorisk eierskapskontroll er her lagt til i siste del av perioden. De tre selskapene som er prioritert for selskapskontroll er Sandnes Pro-Service AS, Attende AS og Rogaland brann og redning IKS.

Kontrollutvalget har i 2018 avlagt sluttrapport etter selskapskontroll av Rogaland brann og redning IKS (bsak 124/18). Rapporten ble bestilt av kontrollutvalget i Klepp kommune, og samtlige deltakerkommuner vedtok å delta. Deloitte AS utførte kontrollen. Det ble gitt ni utfyllende anbefalinger til selskapet, herunder forhold som gjelder internkontroll, system og rutiner knyttet til anskaffelser, HMS, SASIRO og regelverk for offentlig støtte. Styret har arbeidet systematisk med oppfølging i 2018 og status er fremlagt i rådmannsmøte i selskapet. Det ble videre gitt syv anbefalinger til eierkommunene. Dette omfatter blant annet praktisering av valgkomiteens arbeid, meroffentlighet og opplæring/forberedelser for valgte representanter i selskapsorgan.

Det skal rapporteres fra selskapet og eierkommunene på oppfølgingen av anbefalingene i 2019. I slike saker gir både selskapet og eierkommunene statusrapport til kontrollutvalget.
Kontrollutvalget har ikke bestilt nye selskapskontroller for 2019.

Endringer og utvikling av kommunens eierportefølje

Det har vært følgende utvikling og endringer av eierporteføljen i løpet av 2018:

• Lyse AS – det er høsten 2018 vært gjort et arbeid med å vurdere muligheter for nye kapital og/eller låneinstrumenter mellom selskapet og aksjonærene. Oppdraget ligger i gjeldende eierstrategi og rådmennene i de to største eierkommune tok initiativ til arbeidet. Rammene for arbeidet har vært at aksjonæravtalen og gjeldende ansvarlige lån ligger fast, samt at det fremover forventes et jevnt stigende utbytte. Anbefalinger skal fortrinnsvis sikre økte inntekter i kommunenes driftsregnskaper. En arbeidsgruppe med 6 aksjonærrepresentanter (over 90% av aksjene) har sammen med representanter fra Lyse utført arbeidet. Resultatene fremmes i fellessak til by-/kommunestyrene etter behandlingen i konsernstyret i februar 2019. Arbeidet ventes videreført i 2019 med oppdatering og modernisering av selve eierstrategien overfor Lyse.

• Greater Stavanger AS – i dette datterselskapet av Forus Næringspark AS har administrasjonen i selskapet i samarbeid med rådmennene i de tre eierkommune arbeidet frem ny struktur for avtaler om tjenestekjøp og partnerskap. Gjeldende avtaleperiode går ut 2019, slik at nye avtaler vil få virkning fra 1.1.2020. Etter godkjenning av ny avtalestruktur i Greater Stavanger sitt styre, er det utarbeidet en fellessak som behandles i de tre by-/kommunestyrene på nyåret. I Stavanger og Sandnes går saken videre til fellesnemdene. Deretter er det lagt opp til behandling i samtlige partnerskapskommuner. Parallelt har selskapet og fylkeskommunen arbeidet med en tilpasset 4-årig partnerskapsavtale, som skal behandles i fylkestinget. At fylkeskommunen også trer inn i partnerskapet om regional næringsutvikling på denne arenaen ser rådmannen som en styrke for kommunene. Fylkeskommunen er tillagt ansvar og oppgaver som utfyller de tjenester som Greater Stavanger tilbyr og den samlede verktøykassen for kommunene forbedres. Det gjelder både i mer faste langsiktige oppgaver, men også i egne næringsutviklingsoppgaver.

• I Sandnes indre havn infrastrukturselskap AS (SIAS) ble det i forkant av generalforsamlingen 2016 gjort et arbeid med revisjon av vedtekter og aksjonæravtale. Formålet var tydeliggjøring av SIAS som et rent refusjonsbasert selskap. Bystyret behandlet sak 84/16 i forkant av generalforsamlingen. I 2017 ble endringene godkjent av Skatt Vest i en godkjent forhåndsuttalelse med godkjenning fra Skatt Vest av de foreslåtte endringene og skatte- og avgiftsmessige virkninger av disse. Godkjenningen gir rammene for den videre organisering og gjennomføring. Aksjonærene anså godkjenningen som en tilfredsstillende ivaretakelse av risikostyringen av virksomheten. I løpet av 2018 har imidlertid Skatt Vest tatt opp igjen spørsmål knyttet til avgiftsmessige forhold. Styret følger opp saken.
  Det har pågått grunnarbeider i forbindelse med kommunaltekniske anlegg og utbygging i Havneparken gjennom året. Aktivitetene har medført identifisering av setningsskader. SIAS varslet berørte raskt og ekstern fagkompetanse ble hentet inn for å kartlegge og gi råd om tiltak. Merutgiftene er anslått til i størrelsesorden kr 10 millioner. Skaden er meddelt forsikringsselskap. Endelige løsninger og eventuelle konsekvenser for SIAS er ikke klart pr utgangen av 2018. For kommunekonsernet er saken kompleks da kommunen både er majoritetsaksjonær i selskapet og utvikler av kvartalene A4 og S1/A8 i Havneparken.  

• De tre regionale idrettsanleggene er organisert i to IKS-er. Sandneshallen og Randaberghallen eies av Multihallen og Storhallen IKS, mens Sørmarka Arena eies av Sørmarka Flerbrukshall IKS. I 2018 ble det fjerde anlegget i samarbeidsavtalen, Sola Arena, vedtatt realisert ved godkjenning av K2 på kr 307 millioner. inkl. mva. i bsak 72/18. Sykkelvelodromen med flerbruksflater er vedtatt med ferdigstillelse januar 2020. Sola Arena skal oppføres, eies og driftes av Sørmarka Flerbrukshall IKS. Med godkjenningen følger også at Sola kommune trer inn som eier i Multihallen og Storhallen IKS, slik at alle fire eierkommuner er deltakere i begge selskapene. Samtidig er selskapsavtalen ajourført, og i begge IKS-ene er eierbrøkene ajourført slik at de fra 1.1.2018 er folketallbaserte. Reorganisering av selskapsstrukturen for de to IKS-ene avventes til nytt lovforslag om IKS-er foreligger, da det kan ha økonomiske-, styrings- og avgiftsmessige konsekvenser.

• Sandnes og Gjesdal kommuner har sammen med Sandnes ProService AS deltatt i et nasjonalt prosjekt i regi av Arbeidssamvirkets landsforening (ASVL) om inkluderende kommune. Formålet med pilotprosjektet var å få frem verktøy og metoder, og muligheter i revidert Lov om offentlige anskaffelser har stått sentralt. Resultater er lagt frem på et felles frokostmøte. Her fikk alle vekst- og attføringsbedriftene som Sandnes og Gjesdal er aksjonær i, presentere bedriften, dens produkter og tjenester. I tillegg ble virkemidler som for eksempel reserverte kontrakter (((Reserverte kontrakter er en av flere anbudsformer hjemlet i Lov om offentlig anskaffelser))) presentert. Det er laget et utfyllende nettsted på kommunens intranett under Anskaffelser der virksomhetene finner informasjon om vekst- og attføringsbedriftene når det skal foretas en anskaffelse. Pilotprosjektet ble avsluttet med en nasjonal samling. Rådmannen vil rapportere resultatoppnåelse av tilretteleggingen for et mer inkluderende arbeidsliv gjennom bevisste anskaffelser våren 2019. 

• Eierkommunene i Rogaland brann og redning IKS har i 2018 fortsatt arbeidet med forbedring og utvikling av styringsdialog og økonomiplanarbeidet. Videre har det blitt arbeidet systematisk med oppfølging etter selskapskontrollen, både i selskapet og blant eierkommunene. Nasjonal politikk for brann- og redningstjenesten er i endring. Dette har konsekvenser for eierkommunene, både økonomisk og styringsmessig. I tillegg er to nye stasjoner i Stavanger, ny stasjon på Judaberget og relokalisering av stasjonen på Ålgård under planlegging. De økonomiske konsekvensene for eierkommunene er betydelig vekst i tilskuddet. Samtidig gir det selskapet kapasitetsmessige utfordringer. Det er således gjort en rekke omstrukturerende tiltak i selskapet i 2018 som har gitt nødvendig handlingsrom innenfor eksiterende rammer. Opptak av Strand og Forsand kommuner som nye deltakere fra 2019 har vært et krevende arbeid, både for selskapet og eierkommunene. I forståelse med Hjelmeland kommune er dette opptaket utsatt.  Nasjonale føringer er at brannregionene på sikt skal være felles med politidistriktene. Dette har også vært et tema i revisjonen av dimensjoneringsforskriften. Ny forskrift er heller ikke lagt frem i 2018, slik at rammebetingelsene fremover ikke er klare. Det som er avklart er at 110 sentralene skal samordnes i større enheter og statens mål er permanent samlokalisering med politiet. Brann- og redningssjefen har engasjert seg i dette, og blant annet fremholdt spørsmålet til eierkommunene om mulig fremtidig bruk av lokalene til 110 i hovedstasjonen. Dette må rådmannen komme tilbake til når blant annet rammene for endret bruk er kartlagt.

• Oppfølging av prinsippsaken om sammenslåing av driftsenheten i Rogaland Arboret og Botanisk hage har avventet fylkeskommunen sin endelig avgjørelse. Beslutningen ble tatt i forbindelse med økonomiplanbehandlingen i fylkeskommunen. Av vedtaket fremgår det en tilskudds-opptrapping som avviker fra det som ble skissert i prinsippsaken om å utvikle et Botanisk Vitensenter. Innretning som muliggjør et utvidet samarbeid mellom videregående utdanning og et vitensenter er ikke tilrådd. Det legges imidlertid til grunn at sammenslåing av driftsenhetene kan gjennomføres. I 2019 prioriteres således oppfølgende arbeid for å få gjort dette på en mest mulig hensiktsmessig måte og innenfor justerte økonomiske rammer.

Avvikling

• Med virkning fra 1.1.2018 er Nord-Jæren Bompengeselskap avviklet. Aksjonærene solgt sine aksjer til det regionale selskapet Sørvest Bomvegselskap AS (bsak 199/17), nå Ferde AS. Oppgjøret ble foretatt til pålydende.

• Ruten Parkering AS er besluttet avviklet av generalforsamlingen og selskapet er slettet i 2018.

Utvidelser

• I løpet av 2018 har kommunen kjøpt ytterligere utbyggingsarealer i kvartalet S1/A8 i Havneparken. Det innebærer også overtakelse av selgers aksjeandel i SIAS i henhold til vedtekter og refusjonsavtale. Kommunen eier således ved utgangen av 2018 65,05% av aksjene i SIAS. Rådmannen konstaterer at selskapet nå har en aksjonærsammensetning som avviker fra det som opprinnelige ble lagt ved etableringen.
• Bystyret vedtok i sak 116/17 at kommunen ønsker å kjøpe aksjepost i Filmkraft AS. Møte med aksjonærene er avholdt og eiermøtet i selskapet gjennomført. I forhandlingsmandatet har bystyret lagt til grunn at administrasjonen i selskapet lokaliseres i lokalene på KINOKINO. Det er gjennomført mulighetsstudie for løsningen utfra kravspesifikasjon fra selskapet med hensyn til de funksjoner de trenger. Investeringskalkyle er omregnet til estimat for husleie. Rådmannen vil om kort tid fremme sak om prinsipper for kommunens tilbud.

Risikoanalyse for selskaper kommunen har eierskap i

I tillegg til virksomheten som er organisert i de fem kommunale foretakene (KF) har kommunen eierskap i åtte interkommunale selskaper (IKS), tre interkommunale samarbeid (IS), 13 aksjeselskap (AS)[1]. Kommunens eierandel, grad av politisk styring og økonomiske risiko, varierer mellom de ulike selskapene og selskapstypene.

For å anskueliggjøre økonomisk risiko og grad av politisk styring er selskapene grovt vurdert og innplassert i fire grupper hvor:

1. er høy grad av økonomisk risiko – liten direkte politisk styring
2. er høy grad av økonomisk risiko – stor grad av politisk styring
3. er lav økonomisk risiko – liten direkte politisk styring
4. er lav økonomisk risiko – stor grad av politisk styring

SELSKAP ETTER GRAD AV ØKONOMISK RISIKO OG POLITISK STYRING

Som det framkommer av figuren følger det ulik grad av økonomisk risiko og grad av politisk styring for de ulike selskapene. De ulike selskapsformene, samt selskapenes virksomhetsområder, er med på å fastsette dette. Når det gjelder risiko har ikke kommunen kun en økonomisk risiko. Det finnes også andre risikoelementer, som for eksempel risikoen for tap av tingsinnskudd, produksjon av samfunnsutviklertjenester og omdømme. Nedenfor er det satt opp informasjon om noen risikomomenter kommunen står ovenfor. Tallene som presenteres er fra avlagte regnskap for 2017.

IKS

IKS er egne rettssubjekt. Et særtrekk ved selskapsformen IKS er at hver deltakerkommune har et ubegrenset ansvar (prorata ansvar) for selskapets forpliktelser. Sandnes kommune sin eierandel i det enkelte IKS-et er bestemmende for kommunens ubegrensede ansvar. Samlet skal deltakerkommunenes ansvarsandeler utgjøre et IKS sine totale forpliktelser.

Ettersom kommunen har et prorata ansvar, er kommunen ansvarlig for selskapets gjeld i samsvar med eierbrøken. Det er av den grunn regulert i loven at IKS-ene ikke kan ta opp lån med mindre det er fastsatt en låneramme i selskapsavtalen. Kommunens totale potensielle risiko når det gjelder gjeld, tilsvarer dermed kommunens prosentvise eierandel av lånerammen. Dette gjelder også ved avvikling av selskapet. Dersom et IKS avvikles er deltakerkommunene ansvarlig for alle selskapets forpliktelser i inntil tre år etter avviklingstidspunktet.

Andre økonomiske risikoaspekter kommunen kan ha overfor IKS-ene er knyttet til tap av eventuell innskutt kapital i selskapene (for eksempel ved opprettelse), tingsinnskudd i form av anlegg/utstyr/bygg samt at det kan ytes driftstilskudd til selskapet. Selskapsavtale og/eller eierstrategi kan også fastsette utbyttestrategi overfor selskapet.

Dersom det skulle skje noe med selskapene har kommunen økonomisk risiko knyttet til faren for tap av kapital- og tingsinnskudd, samt utbytte. Den største økonomiske risikoen kommunen har er knyttet til selskapets forpliktelser. Garantiansvar presenteres per 31.12.2018. Resterende verdi i tabellen under presenteres per 31.12.2017 da regnskapene for 2018 ikke er tilgjengelig på nåværende tidspunkt.

1) Eierbrøk i Rogaland brann og redning IKS justeres årlig i henhold til folketall fram mot 2022, deretter eierbrøk kun utfra folketall.
2) Eierbrøk Rogaland Revisjon IKS justert i Bsak 17/17 jamfør vedtatt opptak av Suldal kommune fra 1.januar 2017 som ny eier.
3) Eierbrøk IKA IKS justert jamfør Bsak 158/17 jamfør vedtatt opptak av Haugesund kommune og fylkeskommunen som nye eiere.
4) Fra og med 1. januar 2018 ble eierandelen i begge IKS-ene endret til 30,76 prosent jamfør Bsak 72/18 bygging av Sola Arena. Sum driftstilskudd inkludert mellomfinansiering er estimert å øke med kr 9,96 millioner, Sandnes sin andel er omlag kr 3,1 millioner. Folkehallene mottar årlig kapitaltilskudd fra eierkommunene for oppføring av hallene. Selskapene har balanseført både langsiktig gjeld (lån) og utsatt inntektsføring under langsiktig gjeld. Samtidig er utestående lånebeløp ført som kortsiktig fordring på eierkommune under omløpsmidlene. Utsatt inntektsføring er trukket ut av tallene i analysen her (kr 208,7 millioner for Sørmarka Flerbrukshall IKS og kr 169,8 millioner for Multihallen og Storhallen IKS). 
5) Eierkommunens vedtak om oppføring av Sola Arena i regi av Sørmarka Flerbrukshall IKS betyr at selskapets låneramme fra 1. januar 2018 økte til kr 411,7 millioner. Med justert eierbrøk er Sandnes sin andel 30,76 prosent (kr 126,6 millioner ved full utnyttelse av lånerammen).

Som det framkommer i tabellen over har kommunen påtatt seg et betydelig økonomisk ansvar ved eierskapet i IKS-ene, og særlig overfor IVAR IKS hvor prorataansvaret ved utgangen av 2018 er økt til kr 825 millioner. IVAR IKS har en total låneramme på kr 5 000 millioner, som betyr at kommunens økonomiske ansvar kan komme opp i over kr 1 167 millioner ved fullt låneopptak jamfør selskapsavtalen. Selskapet har ved utgangen av året søkt eierkommunene om å få øke lånerammen ytterligere til kr 7 000 millioner, med henvisning til investeringer de kommende årene. Rådmannen vil i samarbeid med de øvrige eierkommunene fremme sak om dette i løpet av våren 2019.

Kommunens prorata ansvar er beregnet med kommunens eierandel som andel av selskapenes forpliktelser (kortsiktig og langsiktig gjeld) ved utgangen av 2017. Faktoren «totalt potensielt tap» viser kommunens totale økonomiske risiko i form av selskapets forpliktelser (prorata ansvar) forutsatt at selskapet har benyttet hele lånerammen. I tillegg inkluderer faktoren innskutt kapital og tingsinnskudd. Ved beregning av totalt potensielt tap er eventuell gjeld selskapene måtte ha trukket fra i faktoren prorata ansvar, ettersom den økonomiske risikoen knyttet til gjeld framkommer i form av lånerammen ved beregning av totalt potensielt tap. «Total låneramme» er selskapets totale låneramme, og i beregningen av totalt potensielt tap er den delen av lånerammen Sandnes kommune kan bli ansvarlig for (eierbrøk) benyttet.

Kommunen har en høy økonomisk risiko knyttet til IKS-ene. Totalt potensielt tap utgjør kr 1 409 millioner ved utgangen av 2017. Økning på ett år (fra 2016) utgjør omlag kr 91,4 millioner for Sandnes kommune.

Ettersom regnskapstall for 2018 ikke er tilgjengelig er utvikling i nøkkeltallene gjeldsgrad og likviditetsgrad 1 og 2 ikke fremstilt.

Oppsummering IKS

Det følger av selskapsformen IKS at eiernes risiko er høy da kommunen står prorata ansvarlig for forpliktelser i samsvar med eierbrøk. Sandnes kommune er i flere av selskapene nest største eier, da eierbrøk ofte er folketallsbasert. Vesentlige eierkrav til IKS-ene er derfor at det er utarbeidet og brukes et finansreglement i selskapene samt at det foreligger klare prosedyrer for risikovurderinger før større investeringsbeslutninger tas. Selskapskontroll er verktøy for kommunen til å forbedre og målrette eierkravene. IVAR IKS har for eksempel implementert finansreglement som del av oppfølgingen av selskapskontrollen.
Sørmarka flerbrukshall IKS, Multihallen og Storhallen IKS er også selskaper hvor dette er prioritert tema til arbeidet med eierstrategi når Sola Arena nå innarbeides i IKS-et. I tillegg er det nødvendig å ta aktivt grep om finansforvaltningen i disse selskapene for å dempe den økonomiske risikoen. Med anleggsverdier opp mot kr 500 millioner, som i stor grad er lånefinansiert øker nødvendigheten av god finansiell styring i disse to IKS-ene. Eierkommunene yter årlige tilskudd til å dekke finansutgiftene, og styring av utgiftene har dermed direkte konsekvenser for tilskuddet. Rådmennene har sammen med selskapet, regnskapsfører og revisjonen startet et arbeid med å se nærmere på resultat- og balanseføring i disse to IKS-ene. Med ferdigstillelsen av Sola Arena vil for eksempel avskrivninger øke betydelig. Dette er en prioritert oppgave å fullføre i løpet av våren 2019.
Rogaland brann og redning IKS er det IKS-et hvor årlig driftstilskudd er størst. Med gjennomføring av ny brannstasjonsstruktur vil dette øke betydelig framover. Økonomisk risiko kan dempes ved å utforme funksjonskrav for nye stasjoner, bruke revidert dimensjoneringsforskrift proaktivt samt ta et aktivt eiergrep med virkninger og handlingsrom som ny beredskapsplan (nytt krav) gir.

Den samlede risikoen som knytter seg til IKS-ene gjør det nødvendig å sette klare krav til risikostyring i selskapene framover gjennom oppdateringer av de enkelte eierspesifikke eierstrategiene. Av dette følger også klare eierkrav til rutiner for finansiell styring, risikovurderinger i forbindelse med investeringer med mere overfor IKS-ene.

AS

Aksjeselskap er egne rettssubjekt. I et AS hefter eierne kun for innskutt aksjekapital. Økonomisk risiko i forhold til eierandel i AS-et er dermed direkte knyttet til verdien av aksjekapitalen som kommunen har skutt inn. Verdien av aksjekapitalen kan være betydelig høyere enn innskutt kapital (eksempelvis Lyse), og størrelsen på et eventuelt tap kan dermed bli betydelig større enn den innskutte kapitalen. Kommunen vil i enkelte tilfeller kunne få et personlig og direkte ansvar for selskapsforpliktelsene til et kommunalt eid aksjeselskap. Et slikt ansvar oppstår dersom kommunen har stilt en egen garanti overfor selskapskreditorene. Andre risikomomenter knytter seg til selskapenes utbyttestrategi, kapital- og tingsinnskudd, makroøkonomiske- og markedsmessige forhold.

1) Jamfør aksjonæravtalen er det utdelt utbytte på totalt kr 40 millioner for regnskapsårene 2015 og 2016. Eventuelt nytt utbytte kan først tas opp etter 10 år, det vil si for regnskapsåret 2027 med utbetaling i 2028.

Som det framkommer av tabellen over har kommunen foretatt kapitalinnskudd på til sammen kr 209,2 millioner i AS-ene. Kommunen mottok i 2018 (regnskap 2017) totalt kr 99,1 millioner i utbytte fra to av AS-ene. 

Utbyttene fra AS-ene er et vesentlig bidrag til kommunens netto driftsresultat. Sandnes kommune hadde i 2018 netto finansinntekt på eksterne finanstransaksjoner på kr 95,7 millioner. Uten utbyttene ville kommunen hatt en netto finansutgift på eksterne finanstransaksjoner på kr 3,4 millioner.

Et sentralt risikomoment for eierkommune er knyttet til selskapenes framtidsutsikter, da endring i utbetaling av utbytte vil direkte påvirke kommunens netto driftsresultat.

Ettersom regnskapstall for 2018 ikke er tilgjengelig er utvikling i nøkkeltallene gjeldsgrad, likviditetsgrad 1 og 2 ikke fremstilt.

Andre selskapsspesifikke forhold

Ved etableringen av Lyse AS ble kr 3 milliarder omdannet fra egenkapital til ansvarlig lån fra eierne. Lånet var avdragsfritt t.o.m 2008, deretter nedbetales det over 30 år med like store avdrag og det forrentes med 3 måneders NIBOR + 2 prosent. Ved utgangen av 2018 er ansvarlig lån på kr 2,0 milliarder. For Sandnes kommune utgjør avdraget kr 19,5 millioner årlig som inntektsføres i investeringsregnskapet. Renteinntektene utgjorde kr 12,6 millioner og føres i driftsregnskapet. Samlet overføring fra Lyse utgjør kr 129,7 millioner i 2018 (kr 113,7 millioner i 2017) for Sandnes. Strategi 2020 i Lyse har satt mål om en resultatutvikling på kr 1 milliard etter skatt, en utbyttestrategi der utbyttenivået i 2012 dobles fram mot 2020/2021. Administrativt har eierkommunene satt i gang arbeid sammen med selskapet om finansielle vurderinger av grunnlaget for å øke overføringen til eierne. Kompensasjon for bortfall av renteinntekter som følge av nedbetaling av hovedstol på det ansvarlige lånet er eksempel på tema i arbeidet. Avhengig av utvikling i rentebane kan slikt inntektsbortfall for eierkommunene være mellom 260 og 500 millioner for den gjenværende låneperioden fram mot 2037. Resultatene av arbeidet fremmes i egen sak til kommunestyrene i begynnelsen av 2019.   

Forus Næringspark AS er som følge av implementeringen av eiernes vedtatte nye salgsstruktur, blitt et omfattende konsernselskap. I 2017 ble tomtearealer fisjonert ut i 33 heleide datterselskaper. Strategisk oppnås det risikospredning og økt grad av styring knyttet til realiseringen av solgte arealer ved opprettelse av datterselskaper. Styringsmessig er denne formen for organisering mer krevende. Organiseringen medfører økt kompleksitet grunnet omfattende konsernregnskap og behov for årvåkenhet med tanke på konserntransaksjoner og verdivurderinger av arealene. For eierne betyr dette at det må utøves overvåkenhet om transparente transaksjoner og at konkurransevilkår ivaretas.

Sandnes kommune er aksjonær i tre av totalt fem vekst- og attføringsbedrifter på Nord-Jæren (Sandnes Proservice AS, Allservice AS og Attende AS). Felles for bedriftene er at de i henhold til lov er avskåret fra å utdele utbytte. Årsoverskuddet i tiltaksbedriftene skal tilføres egenkapitalen. Risikoeksponeringen for bedriftene er økt de siste årene som følge av at en mye større del av Tiltaksforskriften nå er omfattet anbudskonkurranser. De tre bedriftene har gjennomført/står i dels store omstillinger, inklusiv nedbemanning for å tilpasse seg nye ytre rammevilkår. Eierpolitisk er det nødvendig å øke innsatsen overfor Allservice og Sandnes Proservice framover, særlig med tanke på omstilling. Styrene melder også om ønsket økt engasjement fra eierne.

Oppsummering AS

Utbytte og finansinntekter fra ansvarlig lån i AS-ene har direkte betydning for kommunens økonomiske handlingsrom. Risikoen knytter seg først og fremst til at selskapene kan levere årsresultater i tråd med eierforventningene. Med en konkurs taper kommunen i tillegg aksjekapitalen, men også potensiell leveranse av tjenester slik som for eksempel tiltaksplassene i vekst- og attføringsbedriftene. Tjenestetilbud til disse brukerne vil kommunen være forpliktet til å yte, og med omlag 100 varig tilrettelagte arbeidsplasser er omfanget betydelig.
På samme måte som i IKS-ene er de viktigste grepene for å dempe risiko som ligger i eierskapet at eierne stiller tydelige krav om finansreglement og regler om risikovurderinger knyttet til investeringsbeslutninger gjennom eierstrategiene overfor selskapene. Verdivurderinger av tomter og eiendommer med mer må det også settes krav om, slik at verdifastsettelsen i balansen er så reell som mulig. I selskaper som er konsern, er det nødvendig at konsernstyret følger opp at det foreligger og brukes godt dokumenterte prosedyrer for alle konserninterne transaksjoner. Krav om åpenhet og offentlighet skal praktiseres så langt loven tillater det.

Avslutning

På samme måte som de andre kommunene på Nord-Jæren har Sandnes organisert mange tjenester og oppgaver i kommunalt eide samarbeid og selskaper. Risikoeksponeringen både økonomisk, innen tjenesteleveranser og omdømme øker i motsetning til egen regi der bystyret alene har den avgjørende myndigheten.

Håndtering av risikoen i selskapene kan i første rekke dempes gjennom bevisste og entydige eierkrav om finansstyring og risikovurderinger i beslutningsgrunnlaget i det enkelte selskap. Det er vedtatt eierstrategier overfor flere av selskapene og disse er viktige eierstyringsverktøy. Større fokus på risikostyring, krav til rapportering og risikoanalyser før store investeringsbeslutninger er tre sentrale tema i oppdatering av eierstrategiene fra eierne, i tillegg til kravet om langsiktighet i utviklingen av selskapet. Økonomisk for kommunen er god risikostyring i selskapene vesentlig for egen håndtering av kommunekonsernets samlede risiko på kort og lang sikt.
Fellesnemda for Nye Sandnes skal avgjøre den nye kommunens eierskap i selskaper. En vesentlig del av beslutningsgrunnlaget vil være nøkkeltall og analyser nevnt ovenfor og muligheter for å oppdatere eierstrategier overfor selskapene slik at eierkrav om risikostyring er tydeliggjort. I tillegg må det gjøres nødvendige tilpasninger i selskapsdokumentene, jamfør endringer i lov- og regelverk.

Øvrige økonomiske forpliktelser - garantier

I tillegg til risikoelementer som er presentert ovenfor som følge av eierskapet i IKS-ene og AS-ene har Sandnes kommune garantiansvar ovenfor flere andre aktører på totalt kr 177 millioner ved utgangen av 2018.

Størrelsen på garantiene er i kolonnen «garanti per 31.12.2018» basert på regnskapstall over saldo på lån kommunen garanterer for. Garantien på kr 5 millioner til Forus Folkehelsesenter og på kr 23,9 millioner til Sandnes Ulf Arena AS er garantier som er vedtatt av bystyret, men det er ikke meddelt kommunen at lånene er tatt opp enda.

Akkumulert utgjør vedtatte garantier for kommunen et garantiansvar kr 205 millioner (både lån som er tatt opp og nye vedtatte garantier). Kommunens totale garantiansvar (både lån som er tatt opp og nye vedtatte garantier) dersom man inkluderer garantihaverne i tabellen over og garantiene kommunen har overfor gjeld i selskapene kommunen har eierskap i utgjør kr 1,077 milliarder. Risikoen knyttet til et slikt betydelig garantiansvar er høy, sett i forhold til muligheten kommunen har for å omsette pant i bygg/eiendom til penger. Framover bør omsettelighet av pant og driftsutgifter/ inntekter være en del av vurderingene som gjøres før det innvilges kommunal garanti. Rådmannen vil i 2019 prioritere arbeid med rutiner for kommunale garantistillelser.

Senhøsten 2018 har det blitt gjort et intensivt arbeid knyttet til garantiansvaret overfor Forus Folkehelsesenter AS. Det er konstatert at selskapet har likviditetsmessige utfordringer som krever tiltak både på kort og lengre sikt. Det er igangsatt arbeid med å få takst av eierseksjonen. Det er behov for å få frem et utfyllende og grundig beslutningsgrunnlag før det endelig avgjøres om og hvordan en ytterligere ny selvskyldnergaranti kan sikres og at den løser de faktiske utfordringer. 

Risiko i tilknytning til datterselskaper i de kommunale foretakene (KF)

I tabellen under framkommer Sandnes tomteselskap KF sine datterselskaper og tilknyttede selskaper pr utgangen av 2018, men med regnskapstall for 2017 da årsregnskapene 2018 fra styrene ikke avlegges før i mars/april. Den underliggende selskapsporteføljen endres over tid.  Ferdige utbyggingsområder avsluttes, selskap avvikles og nye etableres for å utvikle nye utbyggingsområder til bolig-, nærings- og kombinert formål, og i noen områder også arealer til offentlige formål. Aktiviteten og dermed også økonomisk situasjon i det enkelte selskapet varierer derfor over tid, avhengig av hvor i utviklingsløpet selskapets aktivitet er. Normalt vil de første årene etter regulering være finansiert med opptrekk av byggelån for opparbeidelse av infrastruktur og utgiftssiden er tung. Risiko håndteres ved stram prosjektstyring både med tanke på framdrift og økonomi. Etter hvert som salg av delfelter kommer i gang styrkes inntektssiden og den økonomiske balansen. Salg er forbundet med markedsrisiko. Prosjektkonkurransemodellen er et virkemiddel som demper risikoen og gir handlingsrom for tiltak ved behov. I ferdigstillelsesfasen til slutt er normalt omsetningen i selskapene liten og risikoen lav.

1) Bystyret har godkjent at kommunen kjøper aksjeposten til Clemens Eiendom AS på 29,5 prosent i Kleivane Utviklingsselskap AS. Transaksjonen skal gjennomføres i januar 2019 i henhold til inngått avtale. Det betyr at fra 2019 er eierandel i selskapet 94 prosent. Optimera AS er den andre aksjonærene i selskapet.

I tabell under framkommer Sandnes Havn KF og Sandnes Parkering KF sine 100 prosent eide datterselskap, samt innskutt aksjekapital og opptjent egenkapital i datterselskapene.

Oppsummering - datterselskaper (AS) i de kommunale foretakene

Ansvaret for løpende styring av virksomheten i KF-ene inkludert datterselskaper tilligger foretaksstyrene. I dette ansvaret ligger både å påse at lov- og regelverk for anskaffelser, meroffentlighet, internkontroll, HMS, samt økonomi- og risikostyring er dokumentert og følges opp på tilfredsstillende måte. Styret i Sandnes tomteselskap KF har løst sin oppgave ved at det tertialvis avlegges konsernregnskap og måltall som KF-et rapporter på til bystyret.
I Sandnes Havn KF og Sandnes Parkering KF utøver styrene i KF-ene også funksjonen som generalforsamling. Eierrollen er her omfattet av de samme krav til styring og kontroll som for konsernstyringen i Sandnes Tomteselskapet KF.
Felles for de tre KF-ene med datterselskaper er at utøvelsen av styring som foretaksstyrene gjør er omfattet av kommunelovens bestemmelser med forskrifter. Det betyr at all virksomhet har rammer som er fastlagt for ett år om gangen jamfør reglene om bindende årsbudsjett. Disposisjoner og tiltak som strekker seg utover dette tilligger det bystyret selv å avgjøre jamfør kommunelovens bestemmelser.

Det må i forbindelse med etablering av Nye Sandnes foretas en gjennomgang av KF-ene, slik at blant annet vedtekter og eierstrategi for disse er tilpasset ambisjoner og rammer i den nye kommunen. I tillegg må vedtekter ajourføres så de er i samsvar med ny Kommunelov. Rådmannen vil i denne prosessen prioritere arbeidet med forbedringer av kontroll- og risikostyring, men også lov- og regelverk knyttet til anskaffelser, støtteregelverket/konkurransedirektiv og meroffentlighet. Rådmannen er tilfreds med at forvaltningsrevisjoner som har vært gjennomført ikke har gjort funn av regelverksbrudd mellom selve KF-et og virksomhet som skjer i datterselskaper.
Samtidig har det ikke blitt gjort en nærmere risikoanalyse av de økonomiske sidene i dette. For å skape grunnlag for nødvendig styring og handlingsrom med lav risikomargin framover i ny kommune vil rådmannen prioritere å få gjennomført en slik analyse. Det vil være naturlig å be Rogaland revisjon IKS om faglig bistand i denne prosessen. Det har framkommet relevante tema i arbeidet med å forbedre håndteringene av interne transaksjoner i kommunekonsernet. Eksempler på tema er regnskapsføring av inntekter verses fastsettelse av overtakelse i salgsavtaler og sikring i forhold til gjenstående justeringsavtaler knyttet til moms ved salg/eiendomstransaksjoner. For kommunekonsernet er det avgjørende at slike risikoforhold identifiseres og at handling skjer så tidlig som mulig for å sikre forutsigbarhet om virkninger av disposisjoner som skjer i KF-ene. Dette vil også gi et forbedret beslutningsgrunnlag til bystyret i strategiske saker som gjelder virksomheten i KF-ene.

I tillegg vedtok bystyret i forbindelse med økonomiplan å be rådmannen vurdere bruken av Kommunale Foretak i Sandnes kommune og komme tilbake til bystyret med en vurdering av om det er hensiktsmessig å ta alle eller noen av KF-ene inn i den ordinære organisasjonen. Rådmannen har gått i gang med dette arbeidet og de daglige lederne i KF-ene samt tillitsvalgte er involvert. Det legges opp til at en sak som om de overordnet vurderinger og strategier legges fram for bystyret i mars og med påfølgende behandling i Fellesnemda. Avhengig av Fellesnemda sin beslutning legger rådmannen opp til at ytterligere vurderinger gjøres i løpet av våren og endelig avgjørelse om organisering i KF-er i ny kommune fattes i juni/august. Beslutter Fellesnemda at KF-ene skal videreføres som nå, avgrenses arbeidet til oppdatering av eierstrategiene overfor KF eiendom og KF tomteselskapet samt rent formell ajourføring av alle KF-ene sine vedtekter i samsvar med ny kommunelov. Et slikt arbeid ferdigstilles innen juni 2019.